十八届三中全会在政策层面放行两年多后，旨在缓解农村地区“融资难、融资贵”的农地、农房抵押开始进入全国性试点阶段。与之适应的政策框架，亦在一一落地。

继2015年底全国人大常委会通过在试点地区对农地、农房抵押暂时调整实施《物权法》及《担保法》的相关决议后，近日中国人民银行亦在其公布的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》及《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》两份文件中，进一步明确了政策要求。

数月以来，各地改革开始进入实践阶段。但在多位参与这一改革相关讨论的学者看来，作为改善农村金融服务的重要切入点，扩大农村有效抵押物范围仅是迈出了第一步。实际上这项改革还面临着法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素制约。

《财经》记者近日在浙江省宁波市江北区进行调查发现：在城乡一体化加速发展地区，以两权抵押为核心的农村金融解决方案，因其融资总数与更加容易变现的其他资产（房票）相比仍显不足，单纯依靠它们，或许无法充分满足农民的融资需求。而由政府最终兜底的风险防控体系，也使得市场化的抵押融资及风险处置方式，可能也无法完整建立起来。

“毫无疑问，主要依靠土地产权抵押难以解决农村贷款难问题，治本之策在于，放松管制，扩大准入，加快建立健全符合农业农村特点和实际的农村金融服务体系。”中央农村工作小组办公室副主任韩俊近日说。

主动赋权基础

江北区位于浙江省宁波市区西北部，总面积208.7平方千米，户籍人口约24万人，其中农业人口7万人左右。因近年来城乡一体化加速发展，大量近郊村开始转为都市里的村庄，另寻出路的农民存在大量融资需求。

为对当地总额预估超百亿的“沉睡资本”实现还权赋能、满足这些需求，该区于2009年4月起试水集体资产抵（质）押贷款。涵盖的抵押资产包括农村土地承包经营权、股份经济合作社股权和农村住房，以及由此通过初步资产证券化产生的“房票”。

因打包多项资产，这一地方性农村金融体制突破，至今仍属全国领先。

江北区的实践之所以超前，应得益于多重助推：除在2008年被列入城乡一体化发展综合配套改革试点区、获得宁波市支持外，十七届三中全会决议中“建立政策扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围”的相关表述，及银监会与央行随后出台的一系列意见，均为江北区创新提供了政策空间。

“中央有政策之外，地方各级领导对此的重视程度很高，亦有银行体系内的代表大力支持，江北区才能在顶着各方不同意见甚至明确反对的基础上，迈出这一步。”当地政府一位曾参与政策制定的官员对《财经》记者称。

宁波从上世纪90年代开始的集体土地确权，则是江北区农村金融破局的现实基础之一。相关资料显示，到2013年6月时，宁波已摸清了每个地块集体土地的使用状况，在宅基地登记工作尚难全面推行的情况下，集体土地确权所提供的信息，能为农房抵押登记及价值评估提供基础性支撑。

江北区的农村住房大约有787万平方米，随着当地城市化进程迅速及由此带来的大面积拆迁，农村住房虽按规定不能公开买卖，但实际上很值钱。故宁波亦出台了相应意见，专门针对有贷款需求的农户给予确权登记支持，颁发“农村住房他项权证”。

与之相关的农村住房改革，则使农村住房的市场价值得以显性化，亦为其抵押提供了可能。在2001年出台的《宁波市宅基地管理办法》中，宁波明确了对合规购买宅基地的确权，为宅基地有限范围的流转奠定了制度基础；在试点基础上，宁波在2009年出台相关意见，完善宅基地可换住房制度，并要求探索农房商品化制度。

宁波各个县区出现了大批集中改造建成的农村住房。因此类住房市场价值相对于普通农房更高（实现了集体土地到国有土地的转换）、且近年来价值提升较快，金融机构愿意接受其为抵押物，额度也提高了不少。

股权所具有的红利价值，则是江北区试水抵（质）押贷款业务的另一基础。2001年时，宁波出台《农村经济合作社股份合作制改革实施意见（试行）》，要求村经济合作社在清资核产的基础上，将资产折股量化到户。

在试水初始阶段的2009年，江北区已完成了87个村的股份制改造，占总村数的79％。农民凭此实现了对集体资产的按份所有。随着集体资产通过建厂房收取租金等渠道不断获得收益，2013年时，股东最高可每年分红2万元至6.8万元不等。以此计算，户均贷款规模最高可达30万元。

宁波不断建立并完善的社会保障体系，也是江北区农村金融改革破局不可忽视的另一重要背景。“随着江北区农村经济快速发展，农民收入呈现多元化，越来越多的农民正成为享受薪金、租金、股金和养老金的‘四金’农民。”当地一份介绍性材料中如此指出。

“江北在一开始推动这项改革的时候，因国家政策所限带来了巨大的争议。但最终能够落地，是在充分考虑了可能带来的风险（房地产价格下跌、集体组织不愿意回购资产）可控之后，才作出的决定。”江北区农林水利局农经科科长王君波对《财经》记者表示。

贷款政策演进

江北区农村金融体制改革从一开始便呈现出“逢山开路、遇水架桥”态势，突破性较强。

为协调相关工作进展，江北区成立了街道（镇）级指导服务站、土地流转服务中心和农村住房发证协调机构，出台了“1+5”政策体系，即《关于开展江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作的试行意见》以及五个配套办法，同时制定详细的操作流程，对办理程序、对象范围、操作流程和条件要求等进行了规范。

为确保抵押贷款实施的有效性，江北区出台的一系列政策主要包括以下四点内容：

一、要求通过股东代表大会同意修改股份经济合作社章程和权证说明上的股权不得抵押的规定；

二、要求村民代表大会决议同意住房抵押和流转，抵押的农村住房允许按照“地随房走”的原则在江北区的农户之间进行流转，使农房成为有效的抵押物；

三、要求各地农村土地流转服务中心对抵押的经营权进行价值认定；

四、要求国土、住建部门落实确权办证、抵押登记、过户变更工作。

因现实中大量农村宅基地的占用和住房建设都不合规，大部分农村住房面临着难以确权的问题，所以宁波的住房大部分没有房产证。为了推行贷款，江北区的变通做法是由区住建局出具仅限于用于抵押的房屋权属证明，支持业务开展。

在此框架下，经营区域为宁波市江北、江东、海曙三区的宁波市区农村信用合作联社（下称市区联社），成为江北区股份经济合作社股权质押贷款（下称股权贷款）、土地承包经营权质押贷款（下称土地贷款）、农村住房抵押贷款（下称农房贷款）的主要贷款机构。

市区联社的参与亦经历了多重阶段：2008年，其在江北区试推股份经济合作社股权质押贷款，运行良好后，才在2009年4月打包推出了上述三项贷款业务。

随着江北区城市化的推进，大量农村住房进入拆建阶段，全区27个村被整体拆迁，有近万农户处于等待安置房交付的拆迁过渡阶段，由此也使农房抵押贷款呈现下降趋势，许多本已盘活的资产又重归沉睡状态。

为了解决过渡期农民贷款需求，在2011年10月，江北区政府及市区联社再次推出农民可凭借集体土地房屋拆迁补偿权益作为质押的贷款业务，简称“房票通”贷款。按照中国金融四十人论坛常务理事阎庆民的分析，这一将预期的土地收益转化为可交易的凭证的操作模式，可被视作是农村土地证券化的初级形态。

另据当地统计，这一贷款种类每年可盘活农民逾30亿元沉睡资产。数万农户可较轻松地满足农业生产等资金需求。而一旦出现贷款无法偿还现象，银行可以在向法院提起诉讼后，将直接以货币补偿的方式由拆迁办划给银行偿还贷款。

相对于实物房产，房票具有更明确的价值和更直接的变现方式，风险较低，在2014年4月，当地区政府与市区联社再次将贷款产品的适用对象由原来的自然人扩展到农民专业合作社、家庭农场，并将房票通贷款拟质押部分农户房屋拆迁补偿权益价值由原先的60％提升到80％。

以此为标志，江北区与农村住房、土地承包经营权及合作社股权有关的“两权一房”抵（质）押贷款体系基本成型。

在这一体系中，股权贷款、土地贷款及农房贷款按不高于央行基准利率的上浮10％向农户发放贷款，房票通贷款则按不高于央行基准利率的上浮20％定价。据《财经》记者与当地其他涉农贷款机构的利率相比较，这一利率有10％到20％的优惠幅度。

从试点看，“两权一房”抵（质）押贷款，一方面加速了农村集体经济组织的股份制改造工作，江北区至2013年已完成108个村、占总村数98％的股份制改造；涉及总资产43.29亿元，量化到人资产共计19.56亿元；这一切为村集体经济组织的产权流动、重组，迈向公司制方向发展奠定了基础。

因解决了农民专业合作社、专业大户、农业企业等筹资难问题，加快了土地集约化、规模化的速度，江北区的土地流转率达到了83％。

历经多阶段发展，自正式推出至2016年2月末，已有3698户农户获得过两权一房抵（质）押贷款，累积发放贷款额52776万元，余额6702万元。其中，自2011年推出的房票的累放金额则为21629.01万元。

“通过这些年的贷款整体数据来看，即使农村金融机构愿意接受农村土地承包经营权及农房作为融资抵押物，一方面，各家各户的土地规模不大，要想让贷款总额达到有实质性意义的水平，土地流转后贷款或通过合作社贷款是必不可少的途径；另一方面，农房即便能通过市场化方式变现，也须处于城乡接合部才有实质性意义。”一位农村金融研究人士如此分析。

多重风险锁控

“两权一房”抵（质）押贷款业务推出至今，市区联社对其保持了一定程度的积极性。

“业务刚开始的时候，对业务员有一定奖励。随着业务逐步成熟奖励机制暂停了，但业务员在此类贷款出现不良时的追责机制相对宽松、又能纳入总体业务量，还是保持了一定积极性。”宁波市区信用联社信贷管理部总经理曹伟明对《财经》记者称。

市区联社按政府规定，对在推行工作中成绩显著的按发生贷款额的1％予以补助。曹伟明称，“这项业务创新，有当地政府的各类措施作为保障，条条框框之下，风险其实也不大。”

《中国城市金融生态环境研究报告》曾对国内地级以上城市的金融生态质量进行排名，宁波排名第二，其信贷资产质量及文化生态普遍较好。更重要的是，江北区在贷款不同节点均设立了风险把控机制：

首先，除确保贷款者有偿还能力加强审查及扩大农业保险的支持范围外，江北区亦有意限制抵（质）押贷款的个人总量：股权贷款最高不得超过其所提供质押股权面额的80％；土地贷款为年租地平均收益×经营期限，贷款金额最高不超过其所提供的农村土地承包经营权抵押评估价值的60％；农房贷款根据其在抵押期内的折旧、价格变化及处理费用等情况确定，原则上不超过评估价值的60％；对“房票通”，除家庭成员均需认可外，借款人亦需满足有两套房以上的基本条件。

其次，“法院从制度改革伊始便被有意识地纳入了进来，负责起原先不被受理的抵押纠纷的司法调解和审理，确保抵押人、抵押权人的权益实现。”王君波称。

为提高信用社办理贷款的安全性，江北区还划拨了200万元设立“两权一房”抵（质）押贷款风险基金，一旦发生贷款坏账，由该基金给予15％的风险补偿。

国务院发展研究中心农村经济研究部的一位研究人员在当地进行调研后曾指出，在现有农村产权市场发育不足，抵押价值仍较难以实现的制约下，江北区的重要制度创新，其实是进行抵押物的最后回购支持——在允许抵押物在有限范围拍卖转让的基础上，当贷款无法偿还且抵押物无人拍卖时，农村土地承包经营权和股份经济合作社股权由股份经济合作社分别按照不高于原价值的70％和60％收购。

“在现有条件下，可谓考虑得比较周全了。”王君波称。

《财经》记者获悉，为了解决不良贷款及继续推动业务发展，2016年2月时，当地在一次相关会议中，提出了几点针对性的纪要：

一、农房贷款处置。先由法院查封该抵押农房，后处置。江北行政辖区农业户籍人员均可参与竞拍已查封的抵押农房，受买人凭法院裁决书到国土江北分局备案。

二、土地贷款处置。由村集体经济组织凭法院判决书收回土地承包经营权，并暂缓土地承包经营权确权登记颁证。

三、股权贷款处置。若股份经济合作社不予配合，新的股权质押不予办理。

四、抵押款专项风险补偿按规定予以执行，每年集中申报兑现一次。

重重防控之下，江北区在改革措施实施五年后，不良贷款占贷款总额的0.13％。房票因为有更好的流通价值，且贷款总额远低于其实际价值，至今没有违约现象。

再推进之难

经过多年发展与完善，包括江北区试点在内的宁波多种新型农业抵押贷款试验，已进入“农民要获得贷款就来，金融机构有专门资金渠道和业务”的成熟阶段。

从继续创新角度看，宁波近年规划的农村金融改革包括几个层面：一是进一步扩大参与贷款的金融机构，引进贷款竞争机制；二是扩大创业贷款对象；三是试行农民信用贷款，实现农民无抵押贷款；四是进一步扩大和规范农村产权交易流转机制的改革。

对于江北区来说，建立农村产权交易中心、构建政府利息补贴机制、完善农村住房流转合法性、加大风险专项基金支持力度，则是其希望尽快完成的四项主要工作。

在现有政策条件支撑不足制约下，多位接受《财经》记者采访的专家均认为，这种地方性尝试其实已进入瓶颈期：

以江北区的经验来看，对于现实中已出现的不良贷款，但各方均不愿意走到最终的处置阶段。“没人愿意真的撕破脸”，是现实的难题之一。

曹伟明就指出，“省一级联社肯定是创新，优秀通报表扬，但是最终在中央层面没有大的推动之下，真正负责任的还是地方金融机构。”如此一来，宁波市的各类农村中小金融机构愿意开展抵押的积极性开始打折扣。

对当地农业部门来说，如何安置城镇化过程中的农民群体，是目前需要考虑的重点问题之一。针对有志于继续发展规模生产的农民来说，尽管宁波的农业保险在开设的品种和额度上均走在全国前列，但以2013年的保障额度计算，其渗透率也仅为10％左右，高附加值的经济作物保障更显不足。

分析其贷款总体结构可以发现，自江北区“两权一房”抵押贷款推行以来，累放金额虽有5亿元左右，但贷款余额不足9000万元，且通过房票通获得的比重较大。

“以当地每年土地流转价格1500元／每亩左右计算，十年经营权抵押款加总再打个折扣，农村土地经营权能够获得的贷款总额相抵很少，在当地农民年平均收入都能达到2.5万元左右的今天，起到的作用不大。房子所获得的十几二十万元的贷款，不管是发展经济作物种植还是在失地后进入其他行业，才能够起到实质性作用。”王君波认为。

这中间的矛盾在于，即使能够以房子获得较多的贷款，但在外部经济大环境影响之下，受创业渠道少、项目缺乏、成本费用过高等制约，因拥有股金收入、租金收入、拆迁安置等收入，对于农村的信贷需求总量亦有所降低。且因贷款期限基本为一年，对于农户来说创业效益还没体现出来，还贷压力较大，转贷麻烦。

因缺乏有效产权证书，农村住房产权登记仍存在现实困难，主要是由于农村住房很多都是未经审批或超出审批范围建造的，致使相关房管部门无法对其颁发产权证书，也造成了贷款增量难。

“政府要不进行兜底就不可能展开，但兜底又不是市场化的解决方式。此外，不管在地方层面进行了何种政策创设及风险预想，从法律层面上，我们所做的工作都是没有法律保障的，只是在一定范围内的尝试。整体制度不跟进，面上无从推开。”前述官员对《财经》记者称。

“在法律规定滞后于现实发展与需求的矛盾下，‘房票’质押这一标的受法律限制的风险也是客观存在的，这也是普遍新型权利面临的最大难题。”市区联社在一份相关文件中如此指出。

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”等重要提法并获得了相关主管部门的政策性支持之后，对解决目前地方实践中所遇到的难题能够起到多大支撑，未来中国农村金融改革还将释放出哪些新空间，实践者和研究者们，都在拭目以待。