三个月后的9月1日，慈善法将正式实施，在此之前，与之相关的一系列法律修订和释法活动正密集展开。

5月26日，《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订草案公开征求意见，社会组织三大条例之一的《社会团体登记管理条例》已于3月完成修订。

今年4月以来，围绕慈善法释法的各种研讨会接连进行，来自全国人大内司委、民政部、各大基金会和权威学者的释法、对话和建议也展现了一场公共政策决策的图景。

5月6日－6月5日，国务院法制办就酝酿多年的《志愿服务条例（征求意见稿）》公开征求意见。

酝酿中的慈善法配套规章，内容涵盖了慈善组织开展公益慈善活动的年度支出和管理费用的标准、慈善组织的认定、公开募捐资格的认定和相关的备案办法、网络募捐的规定、信息公开中的年度报告制度、慈善信托的管理要求等。

民政部民间组织管理局基金会管理处处长马昕透露，除了慈善法的配套规章，未来还将通过全国人大内司委和民政部合出的《慈善法学习问答》，以及全国人大法工委和民政部合出的《释义》两本读物来向业界和公众提供释法管道。

三大组织洗牌

根据5月26日公布的民非征求意见稿，未来“民办非企业单位”将被更名为“社会服务机构”，与慈善法中的“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式”相衔接。

过去，中国的公益慈善组织以基金会、社团和民非三分天下。对于囊括了大量民办学校、医院等的“民办非企业单位”，界定一直含混不清，民非征求意见稿对“社会服务机构”进行了重新定义，即自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务、主要利用非国有资产设立的非营利性法人。

此前，民政部民间组织管理局副局长黄茹曾表示：“慈善法的出台，标志着民办非企业单位的名称终结，开启了社会服务机构的新时代。”

截至2015年底，在各级民政部门登记的社会组织共有66.19万个，其中民办非企业单位32.91万个，比上年增长约12.6％，已经占据社会组织的半壁江山。作为中国独有的一种社会组织登记类别，民办非企业单位在教育、科技、文化、卫生、体育、养老、社会工作、环境保护、法律援助等多个领域为公众提供社会服务。这其中有很大一部分是向弱势人群提供的专业慈善服务。

但未来并不是每一个社会服务机构都能成为慈善组织。按照黄茹的表述，慈善组织的特征包括：具备清晰的产权关系、有明确的慈善宗旨和业务范围、建立了比较完善的法人治理结构、具备较高的社会公信力等。她透露，民政部正在抓紧制定慈善组织的认定办法。

与基金会被整体纳入到慈善组织不同，民非的认定却没有那么容易。“民非中哪些是慈善组织，成为慈善法留给我们最大的难题。”马昕近期在一次论坛上表示，慈善法将慈善服务定义为“志愿无偿服务和其他非营利服务”，“什么叫其他非营利服务？这是一个循环定义”。

有业内人士认为，随着慈善法实施及三大条例修订，社会组织将面临重新洗牌。“现在很多运作型基金会实际上就是民非，因为原来民非注册麻烦，也不利于筹款，不得不选择以基金会形式来注册。” 南都公益基金会常务副秘书长彭艳妮表示，“今后如果募捐的资格都一样的话，就没有必要再选择以基金会形式来注册。”

南都公益基金会理事长徐永光认为，未来这一类基金会将转而登记为社会服务机构，“这样它的全部支出可能都是管理费用，即不受基金会10％管理费的限制”。

徐永光预测，“民非”更名后，将有一大批教育、医疗和养老类的社会服务机构会申请认定为慈善组织，以获取免税资格。从这个意义上说，草根NGO将成为慈善法的最大受益者。

“对社会公益组织实行‘宽进严管’是现有改革的重要内容。”全国人大内务司法委员会内务室主任于建伟在洪范法律与经济研究所组织的一次慈善法研讨会上表示。

根据已披露的三大条例修订案，未来基金会将采取直接登记和双重管理混合的登记管理体制，这降低了准入门槛，特别鼓励其在基层发展；登记管理权限也由部、省两级拓展为部、省、市、县四级；对市、县级登记的基金会规定了较低的注册资金标准。

而民非则从双重管理体制调整为部分直接登记，种类涵盖了科技类、公益慈善类、城乡社区服务类的社会服务机构，并允许县级社会服务机构在住所地县域范围内设立分支机构。

非公募基金会的困扰

慈善组织的公募权始终是业界最关心的问题。

于建伟透露，在慈善法立法的前期调研中，他们发现只有1700家左右的公募基金会具有公募权，另外是2000家左右的各级慈善会，以及各级红十字会。同时，并不具备法定资格的一些组织甚至个人也公开募捐。

按照慈善法规定，未来所有的慈善组织都有可能获得公开募捐资格，包括县一级民政部门登记的、纯民间的、甚至一些草根慈善组织。相对应的，不具有公募资格的组织和个人不能再随意发起募捐。“这样，就把乱象堵住了。”于建伟说。

基金会征求意见稿显示，未来将“不再区分公募和非公募基金会，新成立的基金会应当在发起人、理事会成员等特定对象范围内开展定向募捐；成立满两年后可以依法申请公开募捐资格”。

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，公募权对于那些非公募基金会是一块烫手山芋，“背后会带来一系列关于治理结构、信息公开、规范规则和利益相关者的变化，重点不在公募资格，而在于公募能力”。

非公募基金会的资金来源特定，过去信息公开的程度比公募基金会要低很多。两者的年度强制性公益支出标准也不同，现行基金会管理条例规定，公募基金会的公益支出要占上一年资金余额的70％，而非公募基金会只要花掉8％就可以。

慈善法第60条对具有公募资格的基金会规定，年度强制性公益支出“不得低于上一年总收入的70％或前三年收入平均数额的70％”。但对于没有公募资格的慈善组织，这个比例留待民政部门会同财政部门、税务部门制定。

慈善法将募捐分为了公开募捐和定向募捐两种，定向募捐限定在“发起人、理事会成员及会员等”中进行。金锦萍表示，“未来非公募基金会在这个问题上将面临左右为难的境地，维持定向募捐，募捐活动可能会受到很大限制；而囿于公募能力又难以申请公募资格。”

清华大学NGO研究所副所长贾西津也提出，2004年《基金会管理条例》颁布之后非公募基金会蓬勃发展，但慈善法实施之后它们的处境会变得难以预料：如果申请公募权，则意味着改变了自身性质及组织运作的规律；如果进入慈善组织却不申请公募权，则意味着它们要承担慈善组织所有的责任义务，却不能获得对等的募捐权。

“未来非公募基金会是否会萎缩，还是找到新的发展路径？目前存在很大的不确定性。”贾西津说。

慈善法同时规定，“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。”

北京百度公益基金会秘书长郭力的疑问是，按照这个规定，是否会进行互联网募捐资格的认定？是否涉及到牌照的问题？如果是，则可能涉及行政垄断。

对此马昕解释称，民政部门初步的考虑是，“面向社会公开招募网络募捐的平台，民政部门提供一定的标准，入选之后平台要承担募捐资质验证等相应的义务。

而在慈善组织的信息公开方面，各级民政部门也将利用统一的信息平台公布慈善信息。“这个主要责任就在民政部门，因为这是政府掌握的信息。”马昕说。

徐永光认为，个人和机构要在互联网募捐都得购买第三方的服务，公众可以用脚投票，这完全是市场行为。未来有几十万家慈善机构要做募捐，如果政府指定平台，不但有垄断之嫌，操作起来也有困难。“变通的办法就是指定之前做招标，那么像路人甲、爱捐网之类小的第三方公募平台也可以一视同仁。”徐永光说。

慈善信托突破

慈善法对“慈善信托”的明确规定也成为业界关注的焦点。

2001年实施的信托法实际上已经列入公益信托，但由于规定设立公益信托需要经过公益事业的管理机构批准，否则不得以公益信托的名义进行活动。“没有一家政府管理部门愿意接这个活，15年来一直没有落地。”徐永光称。

而慈善法规定慈善信托只需受托人所在地县级以上政府的民政部门备案即可，不备案的不享受税收优惠。这意味着慈善信托可以不备案，相比信托法的政策更为明确和宽松。

慈善信托的开放使得巨额公益资产在国内即可通过信托的方式来管理。过去囿于公益信托没法落地，牛根生、马云、马化腾等中国企业家都选择在海外成立自己的慈善信托基金，慈善法实施之后，这些慈善信托完全有可能回归国内。“可以激发出十倍甚至百倍于现在慈善捐赠的资金池。”徐永光表示。

马昕指出，慈善组织对捐赠的自主性很强，但信托关系里是委托人有比较大的权利，慈善组织则更像职业经理人在履行受托人的义务，这就和纯粹接受捐赠的受赠方角色大不相同。

“信托的魅力就是对委托人意志有最大程度的实现，并且始终有信托文件来保障，这个跟捐赠人意愿不可同日而语。”金锦萍指出，这可能会使得很多原先的捐赠者转化为慈善信托的委托人。

而对于基金会来说，以受托人的身份去持有信托财产，以及作为基金会去接受捐赠，财产所有权上是两种完全不同的法律关系。目前，慈善受托人提取的报酬按2008年银监会的规定最高不能超过8‰，能否突破还要看未来的立法细则。

此外，慈善法规定慈善信托的受托人既可以是慈善组织，也可以是信托公司，这就可能形成竞争与合作。慈善组织的优势在于公益慈善项目的执行能力，信托公司的优势则是在资产的保值增值方面更专业。“未来如果8‰报酬的限制被突破，完全可能促使信托公司挖走基金会的项目执行人才，这样它又能做好投资理财，又能做好公益项目，在税务支持和管理方面又比基金会规范，这种竞争力是扑面而来的。”金锦萍分析。她建议，未来慈善组织和信托公司可以合作，尝试作为共同受托人来经营管理慈善信托基金。

慈善法规定备案之后慈善信托就可以享受税收优惠。而税收优惠缺失过去正是阻碍公益信托发展的主要原因，这主要体现在委托的财产无法享受公益性捐赠税前扣除的待遇。《基金会管理条例》曾规定向基金会捐赠，捐赠人可以享受税前抵扣；基金会的捐赠收入免交所得税，而投资收入须交纳25％所得税，但公益信托一直被排除在外。未来慈善信托是否能享受这些税收优惠？目前业界还在等待财税部门的政策。

慈善法里对于捐赠人、慈善组织、受助人享受税收优惠都有原则规定，但落地还有一段距离。目前的税收优惠主要由企业所得税法和个人所得税法来规制，但过去财政部和税务总局又作了一些具体的行政性规定，徐永光举例，比如基金会的投资收益要交企业所得税，“这样就把一些大的基金会限制住了”；还有慈善组织雇员的平均收入不能超过当地平均收入的两倍，否则就取消免税资格，“这也导致一些慈善组织难以延揽人才”。

此外业界分析，慈善信托还将影响一批原来挂靠在公募基金会底下的专项基金，过去它们通过这种方式变相获得公募权，基金会提取一定的管理费。“这些专项基金特别像信托，但实际上是消极信托，在信托法上是无效的，因为被挂靠的基金会实际上没有履行受托人的义务。” 金锦萍说。很多大型的公募基金会往往不直接运作项目，由挂靠的公益专项基金筹资和运作，它们从中抽取管理费就可以维持。“这对基金会的发展来讲是很危险的事情。”

基金会管理条例征求意见稿规定，未来将“强化基金会对专项基金等分支机构的主体责任”。

实习生田雨思对此文亦有贡献