□ 张思平/文
十八届三中全会以来，国务院及有关部门相继出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等1+N个文件。如果说三中全会的《决定》是国企改革的总体规划和顶层设计的话，那么从某种意义上讲，有关方面颁发的1+N个文件是国企改革的建设规划和施工图设计。
然而1+N文件发布后，国企改革呈现了上热下冷、里热外冷、官热民冷、部门热企业冷的局面。国企改革之所以形成目前这种被动局面，有多方面原因。其中一个重要因素，就是对改革开放以来国企改革的实践没有很好地总结，在一系列重大问题上存在模糊认识。为此，必须厘清认识，才能够为切实推进国企改革扫清障碍。
国企改革的方向和目标
国企改革的目标是做强做优做大国有企业，还是提高国有经济的活力、影响力和控制力？
2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，明确规定了国企改革的方向和目标，即“发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。为此提出国有资本要更多地服务于国家战略目标，更多投向关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务，发展重要的前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全等等。显然，这与中共十五届四中全会对《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》是一致的。然而在国企改革1+N文件中，实际上对顶层设计中确定的方向和目标做了重大调整，提出“以经济建设为中心，坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业”，从而把国有企业改革的目标和方向，从立足于宏观的国有经济，优化布局，调整结构，增加国有经济的活力、控制力、影响力，调整到立足于微观的国有企业，把国有企业做强做优做大。
两种不同的阐述和不同的侧重，是有重要差别的。做强做优做大国有企业强调的是着眼于国有企业的个体，而提高国有经济的活力、影响力、控制力是着眼于整个国有经济；做强做优做大国有企业强调的是把每个国有企业都要搞好，而提高活力、影响力、控制力，强调的是结构调整、布局优化，有进有退，把国有经济搞好；做强做优做大强调的是国有经济的绝对优势，而提高活力、影响力、控制力强调的是国有经济的主导作用、引导作用。
从国有企业几十年改革和发展的实践来看，试图立足于单个国有企业，把国有企业做强做优做大的主张过于理想化，在理论上不符合国有企业发展和市场经济规律，在实践上也是做不到的。
从理论上讲，首先国有资产的性质决定了国有企业经营管理需要层层委托代理，层层监管。这种所有制性质决定了国有企业在作出重大决策时，不可能像民营企业或其他所有制企业那样决策快、效率高，能适应竞争性领域市场变化迅速的要求。国有企业的经营要经过各种审批程序，要受到各项规章制度的约束规范，大大降低了国有企业的效率，丧失了很多良好商机，在与民营经济竞争中处于劣势地位。
其次，由于国有企业的性质决定，在企业内部动力机制方面不可能和其他所有制的企业相比。民营企业产权清晰、权责明确，企业家具有追求和创造财产和资本增值的巨大动力源泉。而国有企业领导人虽然也探索建立动力机制，但实践中根本无法与民营企业家相比。在现有体制下，一家国有企业每年赚一百个亿和赚十个亿，对经营者来说得到的报酬基本上都是一样的，这使经营者丧失了企业发展和资本增值的根本动力。
再次，民营企业是在中国改革开放市场大潮中逐步发展起来的，天然就有与市场接轨的灵活的内部经营机制，员工能进能出，管理者能上能下，工资能高能低。而国有企业要承担很多的政治责任和社会责任。虽然这些年进行了劳动、用工、分配三项制度的改革，但要全面与市场接轨，恐怕是难以做到的。
国有企业的以上基本特征，就决定了在竞争性强的领域和行业，国有企业真正能做强做优做大的是极少数的，绝大多数国有企业在激烈的市场竞争情况下能生存下来就已经很不错了。要把做强做优做大国有企业作为未来国有企业改革的方向和目标，试图把国有企业都做强做优做大，事实上是做不到的。
从管资产到管资本如何飞跃
国有资产管理体制从管资产向管资本进行转变，是一个重大的改革，方向正确。现在的问题是，采取什么方式，进行哪些改革，才能实现从管资产向管资本的战略转变。
根据《关于深化国有企业改革指导意见》，主要采取组建国有资本投资运营公司，并通过授权经营体制，实行两级出资人制度，即国有资产监管机构对国有资本投资运营公司行使出资人权力，投资运营公司对所投资的企业行使国有资本出资人权利。建立形成国有资产监管机构——资本投资运营公司——国有投资控股企业三个层次的新的国有资产管理体制，从而在国有资产监管机构和投资运营这两个层次实行从管资产向管资本的转变。
三个层次的国有资产管理体制，在深圳曾有过实践。上世纪80年代，深圳在全国率先成立了投资管理公司，90年代又相继成立了市国有资产管理委员会（国资办）和三家资产经营公司，三家资产经营公司下属投资和管理了100多家国有控股的企业，从而形成了国资委（国资办）——资产经营公司——国有企业三个层次的国有资产管理体制。但是总的来讲，由于受多种因素的影响，不能算是成功，更没有实现国有资产管理从管资产到管资本的转变。
因此，在2004年，深圳对国有资产管理体制进行了调整，撤销了三家资产管理公司，由国资委对市属国有企业直接行使出资人权力。将原有的国资委（国资办）——资产经营公司——国有企业三个层次的国有资产监管体系，调整为国资委——独资和控股国有企业两个层次。深圳的实践证明，两个层次的国有资产管理体制优于过去三个层次的国有资产管理体制。
把国有资本的出资人分解为国资委和投资经营公司两级，在理论上有重要缺陷。出资人权力的实现过程和形式是可以层层通过委托代理关系来行使的，但委托代理关系并不是并列的两级出资人关系，出资人的终极权力来源只能是一个。试图通过 “科学界定国有资本所有权和经营权的边界”，来划清国资委和投资经营公司两个层次之间的出资人权力，也难以自圆其说。因为资本经营权本身就是资本所有权的重要内容，所有权和经营权不是并列的两种权力，它是一种授予、委托的关系，对经营权的授权多大，完全是出资人的权力，并且出资人可以根据不同企业、不同时期的需要随时调整，很难科学界定两者的边界。
从深圳三个层次国有资产管理体制实践来看，两级出资人在权力、责任、管理等划分方面也存在很多实际问题，严重影响了国有企业改革、调整、重组和发展。比如，在国有资产保值增值，防止国有资产流失的责任方面，往往在国资委和资产经营公司两层出资人之间难以划清。在对国有独资、控股企业行使管人、管事、管资产这些出资人权力过程中，国资委和投资公司之间长期处于争执、矛盾之中。在国有资产重组兼并方面，一旦超出资产经营公司的范围，资产经营公司认为国资委干预了它的出资人权力，国资委的工作就很难推动。在国有企业改制、调整、退出过程中，资产经营公司往往从本身既得的利益出发，不愿意推动自己经营范围内的国有企业的退出，从而成为国有资本兼并重组的障碍。两个层次的出资人体制下，对国有独资控股企业来讲，往往形成“婆婆加老板”的格局，增加了管理层次，降低了效率。
因此，实现国有资产管理从管资产向管资本转变的关键，不在于组建多少个资本投资经营公司，也不在于改革国有资本授权经营体制本身，而取决于能够在以下三个方面进行根本性的改革：
一是把国有企业真正推向市场。管资本涉及资本运作、资本布局、资本增值、资本安全等，不涉及管理具体的企业的人、财、物，哪个企业赚钱投资哪个企业，因此实现管资本的前提是把企业推向市场，所投资企业的人、财、物、资产的经营管理都要按市场规律办事，实行市场化运作。在没有把企业完全推向市场的情况下，无论出台多少管理体制，成立多少投资经营公司，都不可能实现从管资产向管资本的跨越转变。
二是实行彻底的政资分开、政企分开。政资分开、政企分开是多年来中央关于国有企业和国有资产管理体制改革的重要指导思想，多年来虽然在这方面取得了重要进展，但并没有达到预想的目标。目前一些政府部门，比如财政部门对金融企业还直接行使出资人权力，宣传部门对文化类企业还直接行使出资人权力，即使纳入国有资产管理体系的国有企业，政资、政企关系仍藕断丝连，政府与国企的关系既有政府庇护国企、照顾国企的一面，也有干预、越权的一面，个别党政官员还存在亲信安排、以权谋利的一面。一些企业的价格仍由政府各级发改委制定，企业的领导班子各级组织部门管理，企业领导人甚至员工薪酬都按劳动人事部门制定的标准执行，企业的发展规划、重大项目还要由政府发改委及其他部门批准，一些“僵尸企业”在政府的庇护下长期“僵而不死”等等。在这种情况下，成立几个资本投资经营公司，并不能保证国有资产监管部门就能实现从管资产向管资本的转变。
三是在前述两项改革取得大体成功后，借鉴新加坡淡马锡的模式，把现有的各级国资委调整功能，改变现有国资委作为政府的特设机构性质，国资委人员改变公务员身份，将国资委直接转为资本投资经营公司，即中国的“淡马锡”，不必再重组一批新的国有资本投资经营公司。
公益类国有企业的服务品质
这次国有企业改革一个重要的措施，就是将国有企业划分为商业类和公益类，进行分类管理、分类考核。对公益类国有企业重点考核其提供公共服务、公共产品、产品质量和效率等，而不强调经济效益、投资回报。
这种分类改革的出发点是好的，它强调了国有企业的社会责任和社会效益，目的是维护社会公众利益，为社会提供更好的公共产品和公共服务。但在实践中，很难划分出纯公益类的国有企业，最终结果可能适得其反，事与愿违，既不利于提高国有企业的经济效益，也不利于提高国有企业的社会效益，也难以持久地为国家、社会提供更好的公共服务和公共产品。
即使是“公益性”企业也首先是市场经济条件下独立的企业，每个企业都应该有合理的利润和投资回报，追求合理的利润和投资回报也是企业加强管理、降低成本、搞好服务，可持续发展的必需手段和内在动力。我认为，对一些从事城市基础设施、提供公共产品、公共服务的国有企业，为了促进它们讲究社会效益、提供更好的公共产品和公共服务，不宜采取简单地划分公益类，更不宜不考核经营业绩和利润水平的方式。而可以采取以下三方面措施：
一是对个别确实涉及到国家战略和安全的中央国有企业，如军工、航天等，这些企业不用考虑国内市场竞争和合理的投资回报，可将这些企业改造成既不同于政府部门又不同于企业的法定机构，由政府有关部门大体上参照现有政府对事业单位的管理体制机制的办法进行直接管理。
二是对于提供公共产品、公共服务的国有企业，可以通过产权多元化的手段，实行混合所有制改革。过去我们总认为，只有国有独资或控股，用股权的手段才能保护好消费者的利益。实际上，能否有利于国家和消费者的利益，关键在于政府的监管是否到位，而不在于企业产权的比例和企业所有制性质。实际上混合所有制企业在很多情况下提供的公共服务水平比国有独资企业还要好。因此，对于提供公共产品、公共服务的企业一般不采取国有独资企业的方式，对少数企业甚至国有资本不一定控股。
三是对于提供公共服务、公共产品的国有企业，要给予合理的回报，使它们有改善服务水平，提高服务质量的条件和能力，也有追求可持续发展的动力。一些提供公共产品、公共服务的国有企业，由于涉及到市民的基本生活水平，价格不能够定得太高，企业光靠政府确定的价格不能弥补成本，达不到合理的利润水平。在这种情况下政府应当根据合理的利润水平，通过财政、土地、税收等多种方式给予补偿并建立一套稳定可靠、补偿合理、公开透明的补偿机制，使企业经营能够有合理的回报。
四是政府有关部门按照法律法规，加强对这些领域内的国有企业进行行业监督和监管。为了保障这些企业为社会提供更好的公共服务和公共产品，最重要的不是由国有资产监督部门对成本控制、产品服务质量营运效率和保障能力等指标的考核，而是通过各级政府部门按照法律法规，加强对这些国有企业的行业监管。国有企业要严格按照政府行业部门的要求，模范地执行政府的各项法律法规，接受政府和社会的监督，履行好社会责任。
健全国有企业法人治理结构的核心
建立健全国有企业法人治理结构，是国有企业建立适应市场经济的现代企业制度最重要、也是最难的一个问题。《关于深化国有企业改革的指导意见》把健全公司法人治理结构作为深化国有企业改革的重要内容，并提出包括充分发挥董事会的决策作用、经理层的经营管理作用，切实解决一些企业董事会形同虚设，保障经理层自主权，加强董事会内部制衡约束，建立国有企业领导人员分层管理制度等等。这些改革措施可能都会起到一定的积极作用， 但是并没有抓住解决当前国有企业法人治理结构中的核心问题和关键环节。从国企改革的实践来看，这些措施的实践作用的发挥也是有限的。
现实是，完善法人治理结构的改革中，容易改的都改了，下一步关键是大胆进行企业干部管理体制改革，核心是企业经理人的市场化问题。现在国有企业的生产要素，大都已经市场化，基本上与市场经济接轨了，唯独最重要的生产要素企业的经理人没有市场化。企业经理人的选择权并没有交给董事会，由董事会根据企业的发展需要，从市场中按照市场机制选择和聘任，而是由有关组织部门用行政的手段、行政的办法，按照党政领导干部的标准和选拔程序在内部选任、委任，这是造成法人治理结构中存在一系列问题的根本原因。
企业经理人员市场化的改革要解放思想，正确理解和大胆探索国有企业党管干部原则在企业的具体实现形式，真正把党管干部原则与产权单位、董事会依法选择经理人结合起来。我认为，按照党对国有企业负责人的标准和要求，由董事会自主地在经理人才市场选择、聘任合格的经理人才，保证国有企业的经营发展不违背党的路线与政策，以及国家、政府的法律法规，把国有企业经营发展好，这就是党管干部在企业最好的实现形式。实际上由党的组织部门，按照选择党政干部的程序去选拔经理人，所承担的风险比交由董事会按市场的方法从市场上选择经理人要大得多。
当然，董事会也有可能选错人。为此，上级党组织和产权单位要加强董事会的建设，要选好董事长，确定经理人选拔的标准和选聘程序，并加强对董事会用人选人过程中的监督。退一步讲，实践中如果发现董事会在选拔和聘任经理人员过程中，严重违背了党组织确定的用人标准和聘任程序，上级党的组织部门或产权单位完全可以通过调整董事会和改组董事会的方式来纠正。
国有企业薪酬激励机制
《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》规定，经营者的年薪由三部分构成，其中基本年薪不超过本企业员工平均工资的两倍，绩效年薪不超过基本年薪的两倍，奖励年薪不超过总年薪的30％，按照这个方案，央企领导人的年薪总水平最高在60万元左右。这个规定虽然对遏制少数企业尤其是金融企业年薪过高是必要的，但是没有得到绝大多数国有企业领导人的认同，也没有完全得到社会的认同。
我认为，国企领导人薪酬制度改革存在以下三个严重的缺陷：
第一，确定薪酬的基本依据不科学，不符合社会主义市场经济规律的要求。在市场经济条件下，企业员工的工资水平主要受劳动力市场决定、影响和调节，与社会平均工资挂钩。企业负责人薪酬水平应当受经理人才市场的影响和调节，与经理人市场薪酬水平挂钩。同时，考虑到经理人才在企业的特殊作用，企业经理人的薪酬往往也要同企业的绩效业绩挂钩。 而这次下发的《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》中，规定国有企业领导人的薪酬水平不是和经理人市场挂钩，也不是和企业的经营业绩挂钩，而是和本企业员工的平均工资水平挂钩。这样挂钩带来的结果，要么是国企领导人薪酬水平过低，要么就是诱导国企领导人通过提高本企业员工平均工资水平的方式，来达到提高经营者自己薪酬水平的目的。
第二，按照规定计算的国企负责人的薪酬水平大大低于经理人市场的实际水平，企业经理人的合法权益和合理报酬受到了严重损害，不利于调动企业负责人的积极性。同时，国有企业负责人的薪酬与企业的业绩基本上不挂钩，一个国有企业实现年利润1亿元和实现10亿元、100亿元，年薪报酬都基本一样，企业负责人能有动力为企业带来更多的效益吗？建立企业激励和约束机制是相辅相成的，没有合理的激励机制，约束机制也不能真正建立，光靠强力行政手段建立的约束机制也是不可能持久的。
第三，《意见》提出国有企业领导人实行与选任方式相匹配的差异化薪酬分配办法，即市场化选聘的干部实行市场的薪酬，组织任命的干部实行内部薪酬，这种所谓选任方式挂钩的差异化分配制度，也许在当前有一定的道理，但不能作为长期的企业薪酬制度和机制实施。首先，企业负责人的薪酬制度从根本上讲应当同他的岗位、能力、业绩及经理人才市场水平相联系，与选任的方式和程序无太大关系；其次，一个企业高层管理团队，采取多种的任用方式和薪酬制度，造成高低差别很大的薪酬水平，势必产生很多不公平不合理的现象。
地方国企改革不能照
央企改革“依葫芦画瓢”
改革开放以来，中央国有企业的改革和地方国有企业改革历来都是在中央的大政方针指导下，根据企业的投资关系和产权关系，由国务院有关部门和地方政府两个层次，在两个相对独立的运作体系中进行的，改革的主体分别由国务院有关部门和地方政府来承担，并相应承担各自的改革责任。
实践证明，分两个层次推进国有企业改革，既适应了中国国有企业数量多、规模大、情况复杂的特点，承认地方政府投资办企业的实际利益，又有利于调动地方推动国企改革的积极性，鼓励地方大胆探索和积极创新，为央企改革提供经验。同时也强化了地方政府对国有企业改革的责任，“谁家的孩子谁家抱”，有利于处理改革过程中的稳定问题。
但是这种分层次主导国企改革的格局，在近些年悄悄地发生变化。自从国家和有关部门出台关于深化国有企业改革的1+N个文件后，国家在出台每个具体的改革方案和改革意见的同时，都要求地方按照中央有关部门的要求也相应出台有关方案和文件。比如要求地方也要对国有企业进行分类，要求地方也要组建投资经营公司，要求地方也要出台国有企业负责人薪酬制度改革方案等等，并且在方案的出台和实施方面往往还有时间要求。这种做法不利于调动地方国有企业改革的创造性，不符合因地制宜分层次推动国企改革的原则要求。
我认为，在贯彻中共十八届三中全会有关国企改革大政方针的前提下，应当根据各地的情况出发，地方政府应当有国有企业改革的自主权和相对独立性，不能完全按照央企的改革方案和方法来推进地方国有企业的改革。主要有以下几个理由：
第一，根据国家有关法律法规和政资分开的原则，我国的国有资产按投资关系，由国务院和地方政府分别行使出资人权力，地方政府作为地方国有企业的出资人，对地方国有企业的改革应当有主导权，国务院有关部门和地方政府在国有资产管理上只是指导关系，不能将指导关系变成上下级的行政领导关系，否则又可能要回到计划经济条件下国家和企业的关系了。
第二，央企和地方国有企业在规模、结构上存在重大差别，地方国有企业大多数已经退出了竞争性行业，剩下的国企大多数分布在公共服务、基础设施领域，并且数量不多，规模也不大。因此，地方的国企改革应当由地方自主进行，允许特殊性，不能完全照搬央企的改革。
第三，地方国有企业的改革和发展目标与央企也不一样。经过多年的结构和布局调整，地方国有企业多数处于城市基础设施和公共服务领域，因此地方国有企业改革的目标更不应是做强做优做大，甚至也可以不提对地方经济发展的控制力、影响力，地方国有企业改革的目标可以只提 “活力”和“保障力”。
在强调中央给地方放权的同时，各级地方政府也应该克服不作为的消极状态。在国有企业改革上，地方政府也不能完全按照央企的改革依葫芦画瓢，而是要按照中央对国有企业改革的总体要求，根据实际情况大胆探索、勇于创新。地方国有企业规模小，机制灵活，在国有企业改革完全有可能有所作为，为央企的改革提供经验。
作者为深圳创新发展研究院理事长
