□ 陈道富/文
金融监管既是经济学问题，也是管理学问题；金融监管是内嵌于经济社会管理体系，反映并平衡其他经济社会管理体系，尤其是司法、社会稳定和宏观调控体系的关节点。
当微观主体能为自己的行为承担全部责任，即获得行为的全部收益，并承担行为的全部成本和风险时，经济系统能有效运作。但由于各种原因（如法律制度、惯例、契约或者产品设计等原因），责权利的完全对应并不是在任何时候都成立的，这会扭曲微观主体的行为。
系统性风险，从根源上总是来源于体制机制设计上的偏差，从而产生系统性同方向的行为累积。为实现宏观上的平衡性，防止不负责任行为的累积，需要设立一套机制，从相反方向纠正权责利的内在不一致性。
探索金融监管组织框架，需要面对监管真空、交叉、错位等问题。而且在机构重组过程中，不但面临监管理念调整，还面临组织和人员调整带来的混乱和空白期。因此，选择更好的金融监管改革路径十分重要。
金融监管的逻辑
金融领域至少存在几个平衡机制。一是有限责任制、高杠杆与审慎监管要求（资本充足率）。有限责任制是为了鼓励企业家的冒险精神而在立法上对权责利的一种破坏。股东仅以出资额为限对公司承担有限责任，一旦公司的损失超过资本金（含留存收益）后，损失责任转嫁给债权人等。现代金融企业一般都引入有限责任制，但金融机构往往高杠杆经营，具有较大概率处于“破产”边缘，权责利的对应关系时常处于不一致边缘。为此，在宏观上就需要监测并管理金融机构的资本（吸收最终风险）能力。
二是部分准备金制（期限转换）。银行等金融机构并不对短期债务持有100％的现金准备，各国普遍采取部分准备金制。这就要求当金融机构出现短期流动性风险时，宏观上要有流动性救助机制，日常则要求对金融机构的流动性状况进行监测和管理。
三是社会安全网的存在破坏了微观主体的权责利一致性。国家往往会从维护社会稳定出发，为中小储户提供额外的隐性或显性担保，甚至出现“大而不能倒”的现象。这会改变储户以及金融机构的行为，需要设计合理的风险救助体系（清偿能力）。享受这种安全网的机构获得了额外的信用增级，有必要承担为中小储户提供基本金融服务的义务，或者需要提前为此付费。
金融体系可细分为直接融资和间接融资。在间接融资体系下，金融机构以自己的信用（资本、商业模式以及业务经营能力）为基础发行或创设债券，并根据自己的判断投资或创设金融资产，风险先是由金融机构汇集，并通过制度安排（各类风险准备、留存收益、不同种类的股东和不同优先级的债权人）转嫁给公司股东和债权人。在间接融资体系下，金融监管的重点在于汇集风险的金融机构，基于机构和人的监管逻辑和技术能较有效的管理住宏观风险。
在直接融资体系下，金融机构这个功能主体消散掉了，所有功能模块通过市场交易（契约）实现，市场化分工程度更高。在以股票、债券市场为主体的直接融资发展阶段，融资行为还主要基于公司法人这个主体（股权和债权）。但随着金融创新的发展，尤其是信托关系的应用，投融资主体开始虚化，金融体系从功能角度进行解构和重构。既可以从负债方（资金池）创设（资产管理、财富管理），也可以从资产方（资产池）创设（资产证券化），两者之间的连接，通过设计结构化交易结构实现。风险由投资者根据契约直接承担。这时候宏观风险管理缺乏机构和个人这个基点，不得不转向功能和行为。
为保证金融体系的稳健运行，需在管理上关注微观主体的审慎性，包括资本金、流动性、专业能力等。为增加灵活性，可分领域分业务，通过牌照的方式实现；关注市场行为监管，以信息透明为重点保证市场交易（含销售）过程的公开、公平、公正，防止市场欺诈、市场操纵和内幕交易等；关注合格投资者和销售者的管理，保证参与主体与风险管理假设的主体能力是一致的。
除此之外，一般市场的反垄断和确保社会公平的诉求在金融领域也普遍存在。由于金融体系对于投资者实施资格管理且存在规模和范围经济，反垄断的重点在于平衡市场力量。如中小投资者和消费者保护。部分金融供给具有准财政功能，金融通过支持实体经济具有较为明显的加剧财富分配差距的不良后果，因此也需要实现包容性发展,包括政策性金融机构（业务）和普惠型金融机构（业务）的发展。
由此可见，在监管框架上，“三层四支柱”的金融风险管理模式是较为理想的。“三层四支柱”的金融风险管理模式是指金融风险监管由基础层、日常监管层和系统性风险防控层三层构成，每一层的风险管理，管理不同层次的风险，按照同一层次的风险点和工具的特征，都进一步细分为四个支柱。
基础层的微观金融主体的风险管理体系的四个支柱：资本金、公司治理、风控体系、行业自律。
日常监管层四个支柱：微观审慎、市场行为、中小投资者和消费者保护、包容性发展。
系统性风险防控层:宏观审慎、流动性救助、清偿能力恢复、金融危机处置。
那么，推进金融监管改革要达到的近期目标（1年－2年），就是理顺宏观审慎和微观审慎管理框架，搭建系统性金融风险的应对框架，建立对创新性和综合性金融业务的管理机制。
实现中期目标（3年－5年），则通过建立宏观审慎、微观审慎、市场行为、金融中小投资者和消费者保护等四个支柱，建立职能清晰、分工合作、兼顾安全、发展和效率的现代金融监管体系，实现我国的金融监管从金融分割走向合理分工，从行政数量管控转向市场价格调控。
金融改革的路径选择
目前市场上主要存在三类金融改革方案。这三类改革方案都有一定的合理性，但基本是外科手术，改革主要聚焦于组织架构的调整，没涉及监管理念的变革。我国金融监管改革最大的难点，恰恰在于我国尚未提出一套基于金融现实运行的有效风险管理的理论体系。
“一行四局大合并”方案。“一行四局大合并”方案主张将“一行三会”合并成立超级金融监管机构，在央行下设立四个分局，吸收现有的外汇管理局、银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会和保险业监督管理委员会。该方案的好处在于：金融领域有一个综合的负责部门，可以统筹协调金融发展、监管重叠和监管真空、监管的有效性、金融的包容性发展和市场力量均衡等问题；借助官僚机制的上下级关系，可以克服部门之间议而不决，或者纯粹“为了反对而反对”的部门利益主导部门间沟通协调的问题；有助于减少信息重复收集和系统重复建设等问题，并降低监管成本；监管理念基本框架没有调整，可以在不引起混乱的情况下快速进入实施阶段。
不足之处在于：不同目标之间的利益协调和决策执行机制仍混在一个综合部门。不同目标之间存在一定的利益冲突，信息内部化后可能会导致外部监督缺乏足够的信息和必要的问题感知能力；综合性金融管理部门仍缺乏足够的工具和资源来真正为其承担的目标负责。考虑到金融吸收了大量实体经济调整风险和政府干预成本，该综合性金融管理部门掌握的工具和资源不足以完成金融目标，而且金融体系外的大量因素影响甚至主导金融目标的实现，该综合性金融管理部门可能无法真正负责，最终不得不重回行政准入管制，以牺牲金融效率的代价保持金融稳定，实现特定的金融目标；同时也将面临机构间的沟通协调问题，转化为一个机构内部的沟通协调问题，协调问题只是内部化而已；仍然是分业的机构监管逻辑。犹如上一轮银行业改革，完成了从股权结构、公司治理等外部改革，但内部公司管理等改革需要较长时间和适宜的宏观环境；需降低三个监管部门的级别，减少行政性高管人员的数量，需要消耗较多的政治资源来推动改革。
央行和银监会合并方案。央行和银监会合并方案主张仅将央行和银监会合并，证监会和保监会保留现有格局不变。该方案的好处：针对当前矛盾最集中的央行和银监会，采取了需要最低政治资源的改革方案；市场冲击最小，会较好的保持监管的连续性；合并的机构数量较少，需要耗费的政治资本较少。该方案的不足：金融监管改革没有最终完成，仍然延续分业和机构监管的模式，金融监管领域存在的监管空白、交叉和错位问题仍然存在；将宏观审慎和微观审慎以及流动性救助、货币政策等不同目标放在一个机构，仍没有解决利益协调和政策实施的问题，存在外在的评价难题。
“一行一委”方案。“一行一委”方案主张保留央行不变，但将其他三个监管部门（银监会、证监会、保监会）合并，成立综合金融监管委员会，从而形成“一行一委”模式。这种方案好处在于：将改革重点仅集中在金融监管领域，有助于加强监管部门之间的协调，避免改革涉及过多领域。不足之处在于：没有解决宏观审慎和微观审慎之间的协调问题，流动性救助、货币政策与金融监管之间的矛盾依然存在，需要借助凌驾于央行和综合金融监管部门之上的机制来协调；监管部门过于强大，央行与银监会的矛盾有可能泛化为央行与综合金融监管委员会之间的矛盾。在宏观审慎管理上仍存在大量的问题需要在“一行一委”之间协调。
如果仅仅只是机构合并，则同样将外部沟通协调转化为内部的部门间沟通协调。如果是按照新的监管理念进行重构，则涉及监管技术和资源的再配置问题。
改革方案改进建议
无论什么样的监管框架，都需要面对当前中国金融监管体制的核心问题。这类问题有三：一是缺乏与中国金融体系运行实际相适应的、被广泛接受的金融风险管理理念、技术和管理框架的理论体系。我国金融体系已经出现混业化的综合经营，大量金融在表外、体系外运行；二是协调问题，包括财政与金融功能之间的协调，包括货币政策、宏观审慎和微观审慎之间协调，也包括不同监管部门间的协调问题；三是如何提高金融监管实施效率问题。
下一步金融监管体制改革应重点围绕这三个问题发力。
近期的改革重点应该是做实金融监管协调办公室职责，强化过渡期的金融监管协调和监管理念的重构工作。
不论采取何种监管组织框架，都需要面对各种监管真空、交叉、错位等问题。而且在机构重组过程中，不但要面临监管理念调整，还要面临组织和人员调整带来的混乱和空白期。为此，有必要设置临时的监管协调部门以保证监管的连续性，为新理念、新监管制度和组织提供综合性研究，直接进行监管的各类协调。
具体而言，当前我国需要一个相对独立的部门直接负责以下监管协调问题的研究、制度设计和决策：
危机救助的协调机制。特别是金融机构债务重组和破产清算、流动性救助（央行再贷款）和清偿能力救济（存款保险制度）、金融市场的危机应对等。金融混业经营和金融控股集团监管协调。
资产管理、财富管理、资产证券化等基于信托、委托代理的市场行为监管协调。债券市场的统一和基准利率体系建设问题。互联网金融的监管框架和制度。民间金融、金融欺诈、庞氏骗局和市场操纵等。
为此，可考虑成立一个相对独立、专业精深的日常机构，如可由现成立的国务院金融监管协调办公室承担。
该协调机构可主要集中做三类事：一是为国务院金融协调会议提供秘书性服务；二是对特定金融监管问题进行协调，一步一个脚印加快推动中国金融的整体改革步伐；三是坚持问题导向，专职研究协调监管中的交集问题、焦点问题。该协调机构选择金融发展中急需协调的事，一事一议，研制详细、可操作方案和法规制度。
这种模式有助于克服当前金融改革出现的一些局限。当前的金融改革，要求牵头部门起草改革方案，并获得相关部门一致意见后才能上报。改革的总体负责部门只提出大体方向和具体改革要求，真正的解决问题和部门协调不得不落在牵头部门。考虑到目前的金融体系已基本建立，形式层面的改革已基本完成，当下需要转向当期效果并不明显，但需要实质性发挥金融体系功能的市场完善性深层次改革。
这种改革需要借助市场化运行的金融体系出现的问题和风险，从中发现着眼于中国制度和经济金融发展阶段的体制机制问题，借助问题和风险暴露产生的外部力量，有策略地推进。部分改革会有一定的负面影响，短期的成效并不明显，但却是完善金融体系的关键。因此，有必要跨越原有部门局限，以问题为导向，将改革方案的设计和实施结合起来，在广泛征求意见的过程中统一共识，实质推进金融监管改革。
该机构既可以作为过渡性机构，弥补监管组织制度改革过程可能产生的监管真空，并完成制度设计、监管协调的历史使命，也可在未来转为综合金融监管委员会，统筹金融监管。
同时，重点明确货币政策、宏观审慎和微观审慎的边界。从角色和目标看，微观审慎管理着眼于单个金融机构的稳健运行，宏观审慎管理着眼于整个金融体系的稳健运行，货币政策是稳定经济活动的价格和产出。似乎各自的定位清晰明确，但在现实操作中，三者之间的关系却并不像理论上显示的那么截然分明。
观察近些年宏观审慎政策框架的设计和实施实践，导致宏观审慎、微观审慎及货币政策界限不清的主要原因在于以下三个方面。
逆周期的宏观审慎政策与结构性的日常监管高度重叠。从实际的实践过程来看，我国的微观审慎监管承担了大量宏观调控的任务。不但执行着发改委的行业政策，还经常根据宏观形势变化调整监管政策，包括资产风险权重、各种业务如银行理财等的管理规定等。现有的宏观审慎政策管理的实施，也不完全是逆周期的宏观政策体系，而是针对单个机构的高频管理政策，在地方层面上有相当的灵活性，带有行政性和年度（甚至月度）规模管理的痕迹。这使得在实际执行过程中，宏观审慎和微观审慎使用基本相同的政策工具，并且各自带有对方特征的混合体。
政策设计和执行能否分开。有一种观点认为设计和执行不能分开，否则会出现相互扯皮现象。分工和制衡是现代社会的一个重要特征。西方普遍实行的“立法、司法、行政”三权分立就含有政策设计和执行的分工合作制衡的思想。这与需要应对“流动性救助”或者系统性风险管理责任，就需要把机构的日常监管纳入管理链条的逻辑一脉相承。经济学就是在买与卖、生产与消费、资产和负债等不断分离过程中，从自给自足的经济中走向分工合作的现代经济，并在不断领域分工和环节外包过程中走向繁荣。
正是在这种分工经济中，能有效降低社会协调成本的社会资本才显得尤为重要，纸币、规则、政府管理才能有效地提高经济效率。事实上，政策设计和政策执行是两套完全不同的评价体系，政策设计关注的是系统的有效性，政策执行关注的是执行效率，两者更应该由不同部门分别执行并采取不同的评价指标进行评估。
是货币政策传导效率问题还是金融稳定问题。在中国当前环境下，货币政策调控存在更多困境。其中一个重要的困境来源于微观主体特征。我国是以国有金融机构为主体的金融体系。国有金融机构的行为不完全同于一般的市场机构，特别是在人事任命并非完全市场的环境下更是如此。
因此，真实的金融供给会表现出明显不同于市场经济的特征。如保留较多的缓冲，以保持本身机构的灵活性；并不完全从市场效率出发进行信贷决策，存在运动性和政策性贷款冲动；利益性指标不如数量型控制指标对微观主体的行为约束有效等等。
从金融稳定的角度，其实我国央行职责中就一直有维护金融体系稳定要求，并且央行也早就成立金融稳定局专司负责金融稳定问题。但金融稳定局面临的困境在于，一是缺乏必要的数据和模型来评估金融体系的稳定状况；二是即使发现甚至预警了金融不稳定因素，也缺乏足够的手段来防范、纠正。
有鉴于此，近期的任务重点放在理顺央行和银监会的宏观审慎政策框架和微观审慎管理之间的职能和管理边界。建议当出现以下情况时，两者共同监管：对于界定为系统重要性金融集团、金融机构的监管；风险暴露敞口巨大，威胁金融体系稳定的金融集团、金融机构；需要央行提供流动性救助或者存款保险机构给予清偿能力救济的金融机构。
除上述三类机构央行直接与金融监管部门介入现场检查和风险监测和处置外，宏观审慎管理政策主要致力于经济周期预测、金融系统性风险的识别和评估，并根据宏观周期和系统性风险状况，动态提出额外的逆周期资本和缓冲资本要求。宏观审慎管理政策也可根据现有的逻辑设计出模型化的资本要求，但具体的实施交由微观审慎管理主体具体负责。
近期有必要尽快加强监管信息共享机制的建立。应尽快明确：一是所有非现场监管信息全部分层级共享。建立集中的、基于金融机构内部业务和管理信息系统联网的、自动常规信息采集和报送系统。信息在央行和金融监管部门共享，但采取分层查阅和处理权限的办法确保信息安全和保密问题。
二是提高现场监管的信息共享。对于现场检查，分为常规性现场检查和非常规性现场检查。常规性现场检查除了事前约定的事项发生（如需要宏观审慎监管介入），由央行和金融监管部门共同开展现场检查外，主要由金融监管部门开展。常规性现场检查的结果，按照一定的密级在央行和监管部门内共享。
划分中央和地方金融监管职能。地方基于金融发展和招商引资的需要，出于风险处置的需要等等，介入了金融监管。从近些年地方金融的监管实践看，这些金融监管职能绝大部分由地方金融办负责，但仍分散于多个职能部门，受人员编制和监管能力的制约，主要关注如何让金融更好地为地方经济服务，如何处理金融风险，尤其是非法集资等问题。
为此，要进一步明确地方金融监管的法律依据和职责范围。我国明确界定地方政府的金融管理职责，赋予地方政府在“风险处置”和“区域性金融稳定”方面的职责，明确地方政府一定的管理权力，提高其加强金融监管的主动性和有效性。我国可从国家或省级层面，制定出台地方金融监督管理条例，明确规定地方金融监管的监管机构、监管对象、监管职责、法律责任等相关内容，对地方金融监管局的权责进行规范化和制度化。
如可考虑地方负责中央驻地方的金融监管部门法定监管范围之外的，吸收少数客户资金、限定业务范围、风险外溢性较小的新型金融组织和金融活动，包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织，权益类、大宗商品类（中远期）等具有金融属性的交易场所，以及融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等的金融业务，在中央统一制定监管规则的前提下，地方承担相应的监管分工。地方政府要加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范，有效防范和打击金融欺诈、非法集资等各类违法违规行为，不断强化对各类金融消费者的保护职责。
加快推进地方金融业务统一管理。过于分散的金融监管，特别是将金融监管交由非金融主管部门监管，导致金融监管边缘化，服从于主管部门主导业务的发展。由于以前地方政府没有金融工作部门，一些明显具有金融属性的行业分属地方不同部门监管（对应于国家部委职能设置，如股权投资在发改委，典当、融资租赁在商务厅等）。在各省市基本已设立金融管理部门后，可考虑对地方金融业务实行统一管理，设立省、市、县三级地方金融监管局，赋予地方金融监管局与风险防范处置责任相匹配的独立监管权。
完善地方金融监管立法，配备与监管职责相适应的监管资源。适当赋予地方监管灵活性。地方应积极跟进国家有关立法，制定出台相应的金融监管实施细则。
完善县域办事处设置。随着县域银行业服务职能的强化，银行业县域监管的任务越来越繁重，而基层银行监管部门机构设置和资源配备均存在较大缺口和不足，需要进一步充实和完善。
充分利用行业协会力量。行业自律要创新，不一定单靠行业协会。关键是以市场化的手段，提供正激励引导行业自律（分类监管、奖优罚劣，引导规范发展）。
推动金融监管技术外包。对于现场监管、非现场监管，地方监管部门除了利用技术力量外，还可考虑适当外包给专业技术公司和评级公司，进行初步的数据分析和风险评级，地方监管部门可在此基础上进行更加专业的判断和监管。
同时，在业务信息系统基础上强化系统性风险管理。目前很多省级金融管理部门推动小贷公司建立全省统一的核心业务运营的计算机业务系统。这种建立在业务系统基础上的信息系统，有助于监管部门实时监测到所监管机构的真实业务信息。
中期改革的重点是组织机构的重构。建议组建综合的金融监管委员会，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局。
可考虑在未来3年－5年内将目前的银监会、证监会、保监会合并，设立综合金融监管委员会。并打散现有的三会设置，下设微观审慎管理局、市场和行为管理局。
其中微观审慎管理局负责对金融机构的市场准入（可采取分层牌照）、日常监管和市场退出。其中的金融机构不仅包括银行，还包括证券、保险、基金管理公司等金融机构，也包括各类需要专业能力和诚信经营的市场参与者。根据需要可在微观审慎管理局下进一步设置现场监督局和非现场管理局。
市场和行为管理局负责信息披露、内幕交易、市场操纵等市场和行为的管理。其中，可考虑将银行间、交易所的市场进一步打通，并统一债券市场的管理机制。保留财政部、国企出于国家和国有资产利益的额外限制，但任何主体参与债券市场，应遵循债券市场的统一法律规定。进一步统一股权市场，建立各类多层次资本市场的统一、分类管理规则。
将分散于各个监管部门的中小投资者和消费者保护机构统一为中小投资者和消费者保护局。
可考虑将央行及三个监管部门分别设立的中小投资者和消费者保护机构独立出来，统一设立中小投资者和消费者保护局，专门从事中小投资者的教育和消费者保护事宜。
作者为国务院发展研究中心研究员
