□ 范子英/文

现代经济由于其特殊的复杂性，往往要求中央一级政府掌握更多财权。这可能是出于效率的考虑，也可能是为了公平的目标。例如税基的流动性意味着中央政府的征税效率会更高；而为了缩小地区间的发展差距，会要求中央政府拥有更多财力。在很多西方国家，中央财政的收入占比都非常高，例如2006年，美国为57％，英国为92％。

财政资金的分配与政治因素密不可分。在选举制国家中，在任议员出于再次当选的压力，会积极为本州争取资源。即使是联邦政府本身，也难以避免受到选举制度的影响，在关键的选举年份，那些对候选人态度摇摆不定的州，会获得更多的财政转移支付资金，在任总统希望用联邦资金来争取更多的选票。

当然，不是所有的议员都能够发挥核心作用，真正重要的是国会委员会中的主席。一方面，各国会委员会负责相关领域的资金分配；另一方面，议员的来源会受到地方因素的影响，很难将地方因素与议员分离开。委员会主席的当选对地方来说，是一个相对不可控的因素，平均来说，一个国会委员会主席会为其来源州争取到额外10％的联邦转移支付。不同委员会主席还会产生不同的效应，例如交通委员会主席能够争取更多的高速公路项目，而银行委员会主席能够为本地金融部门提供更多机会。

中国的财政分配问题

中国自1994年分税制改革以来，中央财政也集中了大量的财政资源。除了近两年由于经济增速下滑导致流转税减少，其他年份的中央财政收入占比基本维持在50％－55％之间。分税制改革仅对政府收入进行了改革，并未对支出责任进行调整，因此收入集权的结果就是中央财政盈余的扩大。

出于宏观调控和缩小地区差距的目标，中央财政将财政盈余通过转移支付的方式下拨给地方政府，以2012年为例，中央财政收入5.6万亿元，其中4.5万亿元直接转移给地方财政，占地方财政收入的比重高达74％，在一些欠发达地区，中央的财政转移支付甚至远远超过地方政府的本级收入。财政转移支付是一个公共池，由本地承担的成本几乎可以忽略不计，加上数额巨大，因此各地都有强烈的激励争取更多的转移支付。

虽然中国也有类似于美国国会委员会的机构，如全国人大财经委，但这些机构并不具体负责财政资金的分配，因此不能产生实质性影响。中国的财政转移支付主要分为三大类：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，其中税收返还是完全按照公式进行分配的，几乎不受人为因素干扰；一般性转移支付是按照“因素法”进行分配，但在具体核算标准时存在一定的讨价还价空间，因此部分受到人为因素干扰；专项转移支付没有统一的分配标准，既有的一些标准也非常模糊，因此人为干扰较多。

这些资金的分配权主要掌握在财政部和中央其他部委，其中一般性转移支付几乎完全是由财政部负责，而专项转移支付的分配权限则按照项目归属划归各专业部委负责。在这三类转移支付中，税收返还占比较小，一般性转移支付和专项转移支付所占份额较为接近，部分年份的专项转移支付占比甚至更高，例如2011年专项转移支付的金额高达1.7万亿元，占当年全部转移支付的42％。

部长对财政分配的影响

由于专项转移支付资金巨大，分配规则不确定，受到人为因素的干扰最多，并且与其他转移支付相比，专项转移支付的分配权被分解到各部委，因此中国的部长与美国国会委员会主席类似，值得关注其在转移支付分配中的作用。

通过分析1998年－2007年间的60位正部长的性别、年龄、学历、工作经历、任期期满后的去向等信息，发现绝大多数的部长均具有本领域的专业工作经验，很少将不具备工作经验的干部跨领域提拔为部长；其次，很少有部长获得直接的政治晋升，这意味着很多的部长职位是其政治生涯的顶点。

部长上任是否会对其出生地的转移支付产生影响？2002年底至2003年“两会”期间，国务院有17个部委更换了部长，涵盖了主要的实权部门，如发改委、财政部、人社部等。通过比较这些新上任部长的出生地和那些在1998年－2007年一直没有部长的地级市，两者在2003年之后获得的转移支付的差异，发现两组城市在2003年之前的转移支付没有差异，说明两组城市在各方面是比较接近的；其次，两者在2003年之后发生了显著的差异，新上任部长的出生地城市相对后者来说，年均多获得了28％的转移支付，由于在2003年之前两组城市无差异，因此这28％的新增转移支付就完全是因为部长当选带来的。

我们进一步将部委按照其作用分为重要部委和一般部委，前者包括财政部、发改委等这样的部委，那么重要部委的部长对转移支付的影响更大，会使得出生地城市的转移支付增加130％。这种效应比美国国会委员会主席的效应大很多，说明中国的部长比美国国会委员会主席拥有更大的权力。此外，与其他西方国家不同的是，中国的部长卸任没有使得来源地的专项转移支付随之下降，并没有产生“人走茶凉”的现象，这可能是跟中国特殊的官员选拔制度有关，下一任的部长往往与前任部长有共同工作经历，甚至是后者推荐的。在时间趋势上，部长的效应在任期的第三年和第四年最大，头尾两年不明显。

平衡放权与问责

中国的问题很复杂，并不能通过简单减少专项转移支付或建立统一分配制度加以解决。中国的专项转移支付的功能是多重的，一方面用于宏观调控、产业政策和公共服务均等化，另一方面发挥了政府治理的作用。中国的政府治理主要有“胡萝卜”和“大棒”两种，中央政府针对地方政府的官员治理中，能对努力不足的地方官员进行惩罚，以约束地方官员的机会主义行为，同时利用政治晋升对表现优异的官员进行奖励。

除了地方政府的这种“块块”治理之外，中国还存在明显的“条条”治理，每一级地方政府都仿照中央政府设置类似的职能部门，上级职能部门需要协调下级职能部门贯彻相关的政策法规。“条条”治理的困难在于，上级部门没有任免下级部门官员的权力，这些职能部门的官员任免权限一般都在同级政府，因此上级部门无法对下级部门的不作为进行约束，往往只能“约谈”。

专项转移支付恰好能够作为“胡萝卜”对上下级职能部门进行协调。大多数的专项转移支付都没有明确透明的分配规则，这赋予了上级部门，特别是国务院部委足够的机动权，上级职能部门可以根据下级部门的表现来分配专项转移支付，从而约束了地方职能部门的不作为。因此，针对专项转移支付，部委要保留足够的机动权，但又不能完全不受监督，二者要有一个合理的权衡。

作者为上海财经大学公共经济与管理学院教授

转移支付还是制度建设

□ 李华芳/文

中国的区域发展不平衡一直是个大问题。当然有些因为地理气候因素造成的，很难通过政策来进行调整。例如东部沿海城市自古以来就更发达一些，主要是出于交通便利气候宜人之故。人为再怎么努力，也无法把内陆城市变成沿海城市，这是先天限制了。

另一些是人为的制度障碍，是可以调整的。例如由于户籍制度的限制，导致劳动力在城乡之间的流动受到限制。不少大城市出台的限制城市人口数量的政策，使得进城务工人员无法享受城市福利，但要承受城市生活的成本，导致进城务工并没有显著缩减城乡差距。

正如中国的市场化改革显示的那样，如果允许资本、要素和劳动力在各个地方之间流动，哪怕是有限的流动，就已经创造出惊人的经济成就。因此进一步放开地方间资本、要素和劳动力流动的限制，是深化改革的方向。此时，各地才会发挥各自的比较优势，从而在长期的经济发展中缩小各地差距。

目前中国政府的做法是通过各种形式的转移支付，试图缩减地区差距。但大部分转移支付都着眼于短期的调整，其中尤以专项转移支付为甚。专项转移支付专注于特定项目费用在各地分配的均等性。例如在一个特定的年份，相较于东部地区，西部地区的教育支出相对较少，中央就可以通过教育专项支付多支持西部，从而缩小东西部在教育支出上的差距。这背后的逻辑是如果东西部在某一年教育上的支出差不多，那么教育结果相对就会公平一些。

但类似教育方面一个特定年份的专项支出，无法完全匹配教育所需的长期持续不断的投入。即使实际操作过程中，教育能得到长期特别的照顾，那更大的可能性是并入一般的转移支付，而不是通过专项转移支付来操作。转移支付的另一个问题是可能固化不公平。因为转移支付的逻辑是把人留在本地，然后中央提供公共服务所需的经费平衡各地的差异。

常理上如果公共服务追着人走，而人可以自由流动，那么人口流入地的公共服务经费应该多。实际操作中，流动人口不是按照流入地户籍人口算，而是按照流出地来算。这样一来，转移支付又容易造成不适配。因为人口流入地一方面有更多人，但另一方面没准还要通过财政转移支付变相补贴流出地。

当然，由于转移支付本身已经具有制度惯性，并且围绕转移支付也形成了相关的利益群体，要改革转移支付本身的难度不小。但如果着眼于长期的制度变革，进一步鼓励人口的自由流动，破除户籍限制，反而可能改动转移支付这个制度的根基。

对中国的决策者而言，财政到底应该花钱在转移支付上还是花在制度建设上，并不是很难算的账，无非是要一点长远的眼光。

作者为本刊特约学术编辑