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资源税改革全面推进

本文来源于《财经》杂志 2016-06-15 19:03:07 我要评论(0
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待资源价格回升,相对于从量计征,资源税从价计征可能令资源开采企业成本增加。资源税改革的本意,即通过提高资源使用成本,促进资源节约

□ 本刊记者 周哲/文

7月1日,资源税从价计征改革及水资源税改革试点将正式实施。

资源税自1984年开征以来已有30余年。几十年中,改革的步伐从未停歇:资源从量定额计征自1994年开始;从价计征改革则从2010年开始,至今仍未完成,先后对石油、天然气、煤炭等6个品目进行从价计征、清费立税改革。

2016年资源税从价计征改革终于推广到所有矿产品。财政部、国税总局5月10日接连下发《关于全面推进资源税改革的通知》、《关于资源税改革具体政策问题的通知》、《关于印发〈水资源税改革试点暂行办法〉的通知》三份文件,将资源税改革全面向前推进。

财政部税政司、税务总局财产和行为税司负责人称,此次改革推广到所有矿产品,与之前实施的相关品目改革实现了并轨,统一规范了资源税征收制度,为下一步全面推进资源税改革立法工作创造了有利条件。

此次改革的基本原则是“总体上不增加企业税费负担”。上述文件要求“清费立税”,将资源税相关的矿产资源补偿费、价格调节基金等各类收费基金取消;此外,主要矿产资源品目的税率由各地提出建议,且需对本地区资源税税源情况、企业经营和税费负担状况、资源价格水平等进行全面调查。

业界共识是,此次改革恰逢矿产资源价格低点,矿产品从量计征改为从价计征预计不会给相关企业增加负担,有利于改革的顺利推进。但改革过程中仍需协调好改革进程和企业负担之间的关系,落实清费立税等相关要求。

从价计征改革

此次资源税改革有四大亮点:矿产资源从价计征;资源税征收范围扩大,在河北开展水资源税试点,且逐步将森林、草场、滩涂等资源纳入征收范围;清费立税;税率由各省级政府提出建议。所谓从价计征,即对矿产资源的计税依据由原矿销售量调整为原矿、精矿(或原矿加工品)、氯化钠初级产品或金锭的销售额。

财政部税政司、税务总局财产和行为税司负责人解释,从量计征与体现供求关系、稀缺程度的资源价格不挂钩,在资源价格上涨时不能相应增加税收,价格低迷时又难以为企业及时减负。

“资源涨价的好处应该是政府代表人民共同分享的,但是过往从量计征方式使得国家损失了这部分好处。”中央财经大学税务学院副院长刘恒直言,从价计征的方式更有利于政府筹集收入,共享资源价格上涨的益处。

资源税征收范围扩大,其中水资源税首先在河北进行试点。上述相关负责人给出了原因——河北省人均水资源量仅为全国平均水平的七分之一,地下水超采总量及超采面积均占全国三分之一,是超采最为严重的地区,因此必须加大水资源节约和保护力度。

社科院税收研究室副研究员蒋震认为,之所以选择河北进行水资源税试点,可能是考虑到河北的经济结构及转型升级需要,从税制设计上帮助河北的钢铁等企业根据市场需求来调节生产,使用更加节水的新型生产技术和生产方式。

河北省水资源税试点,将采取水资源费改水资源税的方式,将地表水和地下水纳入征税范围,实行从量定额计征。

水资源税改革的影响将出现分化。国家税务总局财产和行为税司司长蔡自力6月3日称,普通居民正常生活用水负担水平不变,农业生产用水负担水平不变,企业正常用水(未超过计划取水量、取水结构合理)负担水平不变。但对高耗水行业、超计划取用水和在高超采地区取用地下水纳税人,将会从高设定税率。

其他的森林、草场、滩涂等资源由于在各地的开发利用情况不同,此次改革不在全国范围统一征税。各省级人民政府可以结合本地实际提出征收资源税的具体方案建议,报国务院批准后实施。

清费立税是指将矿产资源补偿费降为零,停止征收价格调节基金,取缔地方针对矿产资源违规设立的各种收费基金项目。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,矿产资源补偿费和价格调节基金与资源税有重叠和交叉的功能,都是普遍征收,且不用于特定对象,因此应当并入资源税来统筹安排。但这不意味着资源完全不用交费了,资源环节的其他依法合规的收费还将存在。

资源税税率的确定,由省级人民政府在规定的税率幅度内提出具体适用税率建议,报财政部、国税总局确定核准。省级人民政府要结合考虑当前矿产企业实际生产经营情况,遵循改革前后税费平移原则,充分考虑企业负担能力。

受访专家认为,此举赋予地方一定的税权,可以使各地因地制宜制定税率,避免了由中央统一制定税率带来的僵化和不公平的问题。

为什么要进行资源税改革?最大的意义在于提高资源使用成本,以实现资源的集约利用;其二是对环境破坏的一种补偿;其三是为地方经济发展筹集收入。此次纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入;水资源税仍按水资源费中央与地方1∶9的分成比例不变。

蒋震认为,营改增之后地方财力大大削弱,但刚性支出并未减少,因此资源税改革可以看作是一揽子财政体制改革的一部分,即使目前给地方收入带来的贡献有限,但是如果征收范围扩大,从价计征以后遇到资源价格上涨等,从长远看对地方财力确有好处。

上述负责人坦言,近十年来资源税收入增长较快,年均增长率约为27%,成为资源富集地区重要税收来源。

企业负担不变

资源税改革是否会给企业增加负担?业界共识是,不能一概而论。

此次改革的重要原则是“总体上不增加企业税费负担”,在设置税率的时候要遵循“税费平移”原则,充分考虑企业负担能力,且此次改革恰逢矿产资源价格低点,时机有利。国家税务总局副局长孙瑞标直言,“改革后大部分企业的税率幅度将有所降低”。

孙瑞标表示,由于近几年资源产品价格持续下跌,如果按照近一年税费负担水平进行平移,确定的税率幅度上限将较高,可能增加企业负担。为此,《资源税税目税率幅度表》规定的税率幅度是根据各地实测的2012年-2014年资源税费负担率为基础确定的。在此基础上,为支持当前矿业经济发展,考虑到稳增长大局的需要,还适当调低了大多数矿种的税率幅度上限,并增设了税收优惠政策,以确保矿山企业总体负担不增加。

施正文解释,目前这个阶段资源价格低,如果按照这个水平进行测算,当前企业负担不会增加,但是以后价格回升,企业的税负就可能会大幅度上升。在测算时选取近几年的价格水平作为确定税率的依据,企业税负水平就有望在几年内保持稳定,甚至有所降低。

刘恒认为,此次改革时机也很“凑巧”,如果是矿产资源价格高位时推行资源税改革,企业从价计征所需缴纳的资源税会很重,和以前从量计征相比负担也会大幅度增加。但恰好此次改革是在矿产资源价格的低位,从价计征对于企业来说,可能和以往从量计征的税负基本不变,甚至有所降低。

一位不愿具名的铜矿采掘公司总经理助理对记者直言,从量计征变成从价计征,考虑到目前的价格较低、该公司所属矿山品位较低,公司的预期税负应该会有所减轻。他认为,从价计征改革符合市场规律。这样有利于在行情好的时候增加税收,而在行情差的时候降低企业的成本。从量计征则可能存在行情好的时候利润很高,在行情差的时候,企业成本过高、难以承受。

上述相关负责人称,在近几年资源价格持续低迷的情况下,实施资源税从价计征改革,并配合清费措施及税收优惠政策,总体上有利于减轻企业负担。

中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为,从量计征改为从价计征、清费立税和扩大征收范围的改革方向是明确的,在资源价格相对低迷的时机推出改革有利于在短期内控制企业负担,而从促进资源节约的角度看,资源税改革势在必行。

资源税改革自1984年至今,经历了三个阶段:1984年至1994年,是资源税改革起步阶段;1994年至2010年,是资源税从量计征改革阶段;2010年至今,是资源税从价计征阶段。(见图表)

1984年,国务院发布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,结束了对矿产资源的无偿开采制度,第一代资源税制开启。草案规定,纳税者按照应税产品的销售利润率累进税率缴纳资源税。1994年,国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》第二代资源税制开启。从此资源税不再按超额利润征税,而是按矿产品销售量征税。2010年,国家先在新疆对油气资源税实行从价计征改革试点,后将试点扩大至西部内蒙古、甘肃等12个省区。2011年,国务院发布了修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》,从价计征改革从试点向全国推开。2014年,煤炭资源税从价计征改革在全国实施。

2016年的此次资源税改革将从价计征改革推广到所有矿产品,这是继石油、天然气、煤炭从价计征改革后,从价计征改革的重要内容。未来按照十八届三中全会的要求还要研究对森林、草场、滩涂等占用自然生态空间征收资源税,这符合改革的逻辑和节奏。在张斌看来,资源税改革是促进资源节约型社会建设必须要推进的。而且从长期看,待资源价格回升,相对于从量计征,资源开采企业的成本还是会增加。资源税改革的本意,即通过提高资源使用成本,促进资源节约。

协调目标和现实

资源税改革也遭遇了不少挑战,其中最为关键的,便是协调好改革长期目标和短期企业、消费者负担的矛盾;其二,协调好清费立税改革与地方利益的矛盾;其三,将森林、草场、滩涂等自然生态空间纳入资源税征收范围,如何征收仍需讨论。

要想使改革顺利推进,短期内企业税负就不可以出现大幅波动。如何在实践中协调好政府和企业的关系至关重要。各地政府需要抓紧采集基础数据,做好税目设计、税率测算等工作,结合本地实际情况,制发全面推进资源税改革实施方案。

在税权一定程度下放到各省级政府的时候,各地会不会出于自身利益考虑,在资源税税率幅度范围内从高制定税率?多位专家均表示,各地只是提出税率建议,最终还是由财政部、国税总局确定核准,如果从高制定税率,需要在上报材料的时候给出充分的理由。而且各地也有涵养税源的需求,不希望过度损害经济,因此无须过于担心。

清费立税的改革工作也不容易完成。施正文称,清理相关收费和基金,涉及地方政府及主管部门的利益,是否能将违法违规的收费清理干净仍待观察。只有落实清费立税,才能真正实现企业负担不变。

对于森林、草场、滩涂等自然生态空间该如何征收资源税?国家税务总局财产和行为税司副司长练奇峰直言,“目前尚无具体的操作方案。”

施正文称,目前学界对于森林、草场、滩涂等是按面积征收资源税,还是按价格征收资源税,尚无定论。只能通过各地逐步试点来寻找最合适的方案,根据不同资源的特性,选择最优的计征方式,更好地发挥资源税的调节功能。

资源税改革无疑是利大于弊,但在改革工作推进中也须注意,将对社会生产的影响降到最低,以实现平稳过渡、顺利推行。未来,水资源税有望从河北省试点逐步扩大到全国,森林、滩涂、草场的资源税也可能会经过充分讨论和试点实验之后,在全国推广,资源税改革立法也会出台。资源税改革远未结束,仍需持续关注。

【作者:《财经》记者 周哲】 (编辑:yanqi)
关键字: 资源税 改革

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