《财经》记者 周哲

2016年6月30日前，各地农民将拿到一笔“农业支持保护补贴”，而非以往的“种粮农民直接补贴”、“农作物良种补贴”和“农资综合补贴”三笔补贴。

这是“三项补贴”改革试点推向全国的结果。2016年4月，财政部和农业部发出《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（下称“财农31号文”），决定将“种粮农民直接补贴”、“农作物良种补贴”和“农资综合补贴”这三项补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

此举既是由于世贸组织规则的约束，也旨在调整农业补贴的政策意图，即由刺激生产转变为保护耕地，促进适度规模经营，推动农村金融的发展。这次调整，预示着财政支农具体思路发生了变化，将逐步对农民和农业生产结构产生深远影响。

黄箱转绿箱

“三项补贴”改革的重要原因，是包括良种补贴和农资综合补贴在内的黄箱政策空间不多，快要接近世贸组织规定的“天花板”，因此需转向无约束的绿箱政策，从价格补贴转为收入补贴。

此次三项补贴改革，是在2015年5月改革试点基础上的全面推进。“三项补贴”改革自2015年开始，在全国范围内调整20％的农资综合补贴，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。此外，选择了五个省作为试点，将“三项补贴”合并为“农业支持保护资金”，将80％的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴，用于耕地地力保护。

2016年，在总结试点经验基础上，在全国全面推开农业“三项补贴”改革，即在全国范围内将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

财农31号文要求，各地要抓紧制定实施方案，务必于6月30日前将需兑现到农民手中的补贴资金发放到位。

国务院发展研究中心研究员徐小青观察到，过往各地在实践中已经将三项补贴一块发给农民。“种粮农民直接补贴”、“农作物良种补贴”和“农资综合补贴”的发放对象都是农户，发放方式都是现金，所以在实际运行中各地早就将其合并在一起，往往按照一亩多少补贴发放给农民。四大补贴中的农机具购置补贴则是农民购买大型农机时，凭依据获得一定比例的补贴，与上述三项补贴方式均不同，不会合并发放。

据了解，农业税取消后，中国逐步建立了以上述四大补贴为主的农业补贴制度，此次将其中三项合并，可谓是对农业补贴制度的一项重大调整。

谈及“三项补贴”改革的必要性，多位专家都提及世贸组织对黄箱政策的约束。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥介绍，中国加入WTO最初是不允许中国给农业提供补贴的，但是经过艰苦的谈判最终实现了“微量允许”，即黄箱支持补贴总量不能超过产值的8.5％。

根据国务院研究中心的一份调研报告，粮食的黄箱支持已逐步逼近黄箱8.5％的“天花板”，其中大豆在2012年黄箱支持政策，占大豆产值的7.2％。（见图一）

绿箱政策不受限，中国致力于将黄箱补贴政策转变为绿箱政策。黄箱政策和绿箱政策最关键的区别，在于是否扭曲生产和价格。

农作物良种补贴与某一些农产品直接挂钩，刺激了该种农产品的生产，影响了其价格；农资综合补贴是对化肥、农药、柴油的补贴，降低了生产成本，刺激了生产。这两项属于黄箱政策。

合并成为农业支持保护补贴后，其中用于耕地地力保护的资金按照面积给予农户补贴，即便农民不种地也能得到补贴，不会扭曲生产，属于绿箱政策。

徐小青对记者表示，多数国家、主要是发达国家皆经历过由农产品价格补贴转变为农民收入补贴的过程。特别是20世纪90年代末以来，农业补贴政策转向农民收入补贴的趋势明显。从价格补贴转变为收入补贴是美国、欧盟、日本等发达国家的一个重要趋势。价格补贴、收入补贴这类生产性补贴之外，各国也在加大以环境、农村发展、农产品质量及动物生存条件为重点的、非生产性的直接补贴的力度。

中国农业三项补贴改革，从黄箱政策转为绿箱政策，由价格补贴转为收入补贴，从刺激生产到保护耕地，正是在WTO规则约束下学习了世界各国经验的结果。

保护耕地地力

“三项补贴”调整了其政策意图，刺激粮食生产转变为保护耕地，原因在于粮食供应供大于求。

保护耕地地力的资金或来源于80％的农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴。三项补贴存量资金的大部分都用于保护耕地地力，一是为了稳定用于承包权的农户，减少改革阻力；二是给拥有承包权的农户保护耕地的义务以补偿。

从刺激生产到保护耕地，李国祥认为，这是粮食供应供大于求带来的变化，现阶段不需要大力度的刺激政策，不如把耕地地力培育好，规模经营发展起来，未来需要粮食的时候有增长潜力。

据悉，目前中国粮食出现产量增加、进口量增加和库存量增加“三量齐增”现象，业内认为，粮食生产正面临改革开放之后又一次全面性供大于求的局面，造成粮食库存增加。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田说，过去的补贴是鼓励农民使用化肥农药，现在要调整理念，重视对土地地力的培育、土壤的整治等。

“三项补贴”改革后，用于耕地地力保护的资金，按照面积发放给拥有承包权的农户。补贴依据可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种类型面积或哪几种类型面积，由省级人民政府结合本地实际自定。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。

面积已然成为了耕地地力保护资金发放的依据和关键，为了实现其保护耕地地力的初衷，各地都严格核实补贴面积，更改用途和达不到质量要求的耕地都将排除在补贴之外。如江西省按照“村组登记、两榜公示、乡镇初核、县级确认”的程序，对农户补贴耕地面积进行核实，层层把关和确认，以保证此补贴实现保护耕地地力的目标。

财农31号文并未明确，用于耕地地力保护的资金和用于适度规模经营的资金各占多少，但多位专家认为，此次资金安排可能延续2015年试点中“存量资金二八分成、增量资金用于规模经营”的原则。即在全国范围内，80％的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴，用于耕地地力保护；20％的农资综合存量补贴，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。

李国祥直言，将存量资金的大头交予拥有承包权的农民，是为了使改革平稳过渡，减少来自承包农户和小农户的阻力。

拥有承包权的农户不仅有使用土地的权利，还承担着保护耕地的责任和义务。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻称，耕地是集体所有的，但是集体无法有效监督土地的使用和维护提高耕地的质量，因此拥有承包权的农民有义务保护耕地，即便流转出去也应行使监督权。因此，耕地保护补贴给承包户是有依据的，是对其保护耕地的补偿。

朱启臻同时提醒，拥有土地经营权的农户也有保护耕地的义务，甚至是更直接的责任，因此保护耕地的补贴应照顾到土地使用者和农业的经营者。

促进规模经营

“三项补贴”改革的第三个原因，在于促进土地流转和适度规模经营。“三项补贴”的增量资金全部用于促进适度规模经营，有利于提高流转农户的积极性，长远看将有效促进规模经营的发展。

全国性农业信贷担保体系的建立，是支持适度规模经营的重要举措。一直以来，拥有经营权的农户面临“贷款难、贷款贵”之苦，该体系试图给没有抵押物的农户以担保，使这些农户可以获得信用贷款，同时各地还可对贷款利息进行贴息。

促进粮食适度规模经营的补贴资金，支持对象是向种粮大户、家庭农场、农民合作社和社会化服务组织等新型经营主体倾斜。补贴方式则鼓励各地采取贷款贴息、重大技术推广与服务补助等方式，不鼓励对新型经营主体采取现金直补。对贷款贴息可按照不超过贷款利息的50％给予补助。对重大技术推广与服务补助，可以采取“先服务后补助”、提供物化补助等方式。

近几年，用于粮食适度规模经营的补贴资金，被要求重点支持建立健全农业信贷担保体系，力争用三年时间建成政策性、独立性、专注于农业、覆盖全国的农业信贷担保体系。2016年5月，国家农业信贷担保联盟有限公司在京成立，意味着全国政策性农业担保体系方面迈出了重要一步。

贷款一直以来都是发展土地流转和规模经营的掣肘。徐小青对《财经》记者分析，农民贷款难问题的根源，在于缺乏有效的抵押物，因此国家考虑建立信贷贷款体系，让省级和市县级信贷担保机构为新型经营主体提供担保，使其可以获得信用贷款。针对贷款贵问题，各地可动用农业支持保护补贴中用于适度规模经营的补贴资金，对贷款提供贴息补助，补贴的利息不超过贷款利息的50％。

倘若延续试点期间对于合并后的农业支持保护资金的安排，20％的农资综合补贴、种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，将用于发展适度规模经营。

之所以在原来的补贴中开这样一道口子，将一部分补贴给拥有经营权的种粮大户等新型经营主体，郑风田透露，是因为每年都有人大代表向农业主管部门提出，不种地但有土地承包权的农民可以获得补贴，但流转土地后得到土地经营权的农民却没有补贴，这样无法对种粮大户有所激励，无法有效促进规模经营。

冯锋、杜加、高牟三者合作对安徽省施桥镇的案例调查显示，不从事农业生产，靠出租土地，一户家庭中每个人可以得到约50公斤稻谷的地租和约100元的各项补贴，一户家庭每年可得到约600元的收入。种粮大户和规模经营者，除每亩5元的良种补贴外，不能按照实际耕作面积得到粮食直补和综合补贴，还要付出地租，规模经营成本优势不明显。

多位受访专家表示，农业补贴向规模经营逐渐倾斜是改革方向，但原来的补贴涉及太多拥有承包权的小农户，不可能一次将其补贴全部取消。因此须将农资综合补贴存量资金的80％给拥有承包权的农户。

李国祥同时称，“三项补贴”的增量资金将全部用于适度规模经营，以后为了国家根据需要增加的“三项补贴”将全部用于发展适度规模经营。

“存量资金大头归拥有承包权的农户是为了改革向前顺利推进，增量资金全部归拥有经营权的种粮大户等新型经营主体，才是改革未来发展的方向，以后这部分的比重会越来越大。”李国祥称。

徐小青提醒《财经》记者，短期内 “三项补贴”政策对承包农户和流转农户的影响不大，因为根据他的调研发现，如果补贴给了流转农户，承包农户会在地租上找补回来，比如通过提高地租等方式，因此短期内流转农户并不会因此有明显受益。长期来看，这是方向和趋势，未来对种粮大户等新型经营主体倾斜的力度会逐渐明显。