□ 田传浩/文

现行的宅基地制度强调宅基地的福利功能，忽视了其资本功能。毫无疑问，在“居者有其屋”目标的实现方面，宅基地制度产生了巨大作用，中国农村的住房自有率保持在99％以上，是一项伟大的成就。但宅基地利用效率低下、缺乏市场机制一直被人诟病。

中国现行的宅基地制度建构于1962年颁布的《人民公社工作条例修正草案》，将原先属于农户私有的宅基地宣布为集体所有，由集体按照农户生活的需要进行福利分配，并对宅基地交易进行了限制。现行宅基地制度强调的是对农户的住房保障职能，“无偿分配、无偿无限期使用、严格限制流转、缺乏退出机制”是宅基地制度的主要特征。1978年以前，虽然宅基地已无偿分配，但农民收入很低，难以筹资改善农村住房条件，农村人均居住面积仅为8.1平方米。

随着改革开放和农村经济条件的好转，农民有了更多剩余，在无偿、无限期的宅基地分配和使用制度的配合下，农村兴起了一波波的建房高潮。不过，在农村人口大量城市化的背景下，农村劳动力一年在农村家中居住的时间可能仅仅只有春节的一个多月。大部分时间，他们都蜗居在城市狭小逼仄的空间里。对于这些农村到城市的新移民而言，凭借劳动所得难以支撑其在城市的购房梦想。缺乏资本功能的农村宅基地和住房无法为他们提供更多的收入来源。

30多年的改革开放，使得市场机制在中国越来越广泛的领域发挥了重要的作用，在城市土地出让、耕地流转、林地流转、四荒地拍卖中，市场机制也被引入不同类型的土地配置，1998年城市福利分房制度的终结也导致了城市商品房市场的兴起。但在农村的住房和宅基地的配置中，市场机制在合法的制度层面上仍然受到了严格的限制。即便在现实层面，已经有相当部分的宅基地和农村住房开始通过市场进行交易，但总体上，分量较小。而且缺乏市场机制的宅基地制度，还导致了宅基地利用效率低下、无序扩张等一系列问题。福利分配的宅基地制度已经难以为继。

现行制度难以为继

通过对浙江、陕西和湖北三地54个村庄1183个农户的宅基地分配与利用等情况进行调查，我们发现宅基地的福利功能已经逐渐消解。

首先，相当多的村庄已无宅基地可以分配。部分原因是村庄本身的自然条件限制。更重要的是，在城乡建设用地增减挂钩的制度背景下，地方政府严格控制宅基地指标和农村居民点的扩张。在被调查的54个村庄中，有19个村庄在2008年到2010年没有宅基地可分配，占样本村的35％。湖北无宅基地可分的村庄有9个，达到湖北样本村的50％。

其次，由于宅基地指标相对于需求紧缺，越来越多的村庄采用了价格机制来进行宅基地分配。1980年－1989年，宅基地有偿取得比例为26.38％，均价为0.69万元；到了20世纪90年代，有偿取得比例为46.90％，均价为0.96万元；2000年以后，有偿取得比例上升到58.55％，而宅基地均价达到了2.32万元。在浙江省的部分样本村中，宅基地价格达到l0万元到15万元。

与此同时，虽然政策上明文限制了宅基地面积上限和一户多宅，但实际宅基地面积超标和一户多宅情况非常普遍。三省一户多宅的比例达到了13.8％，其中浙江省一户多宅的比例甚至达到了20.0％，一户多宅比例最低的湖北省也有7.7％。不算一户多宅的情况，陕西省的户均宅基地面积达到了272.5平方米，而陕西省规定的宅基地面积上限为200平方米；浙江省的户均宅基地面积为169.62平方米，也远远超过了浙江省140平方米的限制。很显然，现行宅基地制度虽然曾经取得了巨大的成就，但效率低下，难以持续。

未来亟待制度创新

哪里有潜在的获利机会，哪里就有创新。

首先，现实中，市场机制在宅基地配置中扮演了越来越重要的角色，宅基地的资本功能已经初步显露雏形。在人多地少的宅基地分配中，价格机制已经被一些村庄引入。

其次，部分农户从其他农户购买宅基地，三省被调查样本中的10.7％是通过市场机制从其他农户处购买得到宅基地的，浙江省比例最高，达到了12.9％，最低的陕西省也有9.2％。对于出售宅基地的农户而言，宅基地具有了变现的渠道，而不是像之前那样是“僵死的资产”。

第三，在城乡结合部和城中村、景中村，农民可以通过农村住房出租、经营的方式获得持续的收入来源，同时也为城市新移民提供了廉价的住房和经营用房。

第四，在一些地区，宅基地和农村住房的交易早已成为事实。并且受到非正式制度的保护，交易受到民间默认，合同被交易双方尊重。我们在浙江平阳调研的时候，农户都认为宅基地和住房一样是个人所有，交易当然是“合法”的。一般通过民间公证人签订一个交易合同即可，虽然这个合同并不受法律保障。但就调查而言，在这些地区还没有类似北京画家村的宅基地交易纠纷。简而言之，交易是有保障的。

第五，在另外一些地区，宅基地交易甚至受到法律的保护，例如浙江温州。整体市场经济发达，宅基地交易也找到了突破口，并且发达的商业造就了生意人依赖正式规则的意识。

第六，房地产企业、集体和农户通过农村住房联建的方式开发房地产，如联众模式，农民可以保留相同面积的住房，公司通过宅基地利用集约效率的提高增加新的住房面积用于经营以获得回报，村庄的相应基础设施也得到了相应的改善。此外，还有各种各样的宅基地资本化和市场化的创新模式，只是一些游走在合法与非法的边缘，一些没有得到国家法律的正式承认和保障。

宅基地资本化和市场化不仅有利于提高土地利用效率，而且有利于农民增收和城乡收入差距的缩小，并且有助于货币深化，将超发货币带来的危害进一步缓解。现在的困难是，底层有效的创新实践如何得到国家正式法律的认可，如何将不合法的合法起来。法律承认和保障往往就是滞后于市场活动的，而立法者和决策层要看到这种趋势，并有决断力修改现行法律。

十八届三中全会强调，要让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。2015年，宅基地制度改革作为农村土地改革三项试点之一，有11个地区的宅基地改革试点方案获得了批复，这是合法框架的创新尝试。与此同时，还有大量的底层创新实践虽然没有得到法律的正式认可，但也在静悄悄地运行，积累了越来越大的能量。赋予宅基地更加完整的土地财产权，方向明确、路途荆棘、前景光明。

作者为浙江大学公共管理学院副教授