□ 本刊记者 蔡婷贻/文

“我在叙利亚的家是个天堂，我想干嘛就能干嘛；现在身为难民，我想做什么都遭到拒绝。”木匠贾马来自叙利亚南部小镇吉尔贝哈扎莱赫，叙利亚内战迫使他离开家乡，“我非常想念我的国家，我的家，我的邻居，但是我的国家已经被摧毁，现在那里没有我要的东西了。”

贾马目前暂住在离家536公里的约旦难民营，他唯一带出来的随身物件是他的铁锤。“这个（工具）提醒我，我曾经是谁和我的国家在哪里。我真希望当初也能带出一些家人的照片。”贾马在国际移民组织(International Organization for Migration 下称IOM) 的“我是难民”计划下，分享自己的故事。

“难民威胁论”弥漫

随着叙利亚、利比亚内战，厄里特里亚和冈比亚进行独裁统治，以及阿尔及利亚、科特迪瓦的国内情况恶化，像贾马这样走上难民之路的中东和北非人在2015年已超过100万。

今年以来，冒着生命危险换取新命运的难民仍不断进入欧洲大陆。

困在约旦难民营的贾马似乎苦闷，但与其他难民比较他仍算幸运。8月29日，意大利海巡队单日执行了40次救援行动，在地中海利比亚海岸共救起6500名难民。IOM统计显示，今年以来至8月28日为止，27.2070万难民通过海路进入欧洲，低于2015年同期的35.4618万；但3165人在跨越地中海时或死亡或失踪，比去年同期增加509人。

超过100万的难民对欧洲社会和政治结构造成堪称第二次世界大战以来最大的冲击。美国民调机构皮尤中心7月22日公布的民调显示，欧洲民众普遍认为新移民意味着恐怖主义和分食就业机会。加上匈牙利、希腊、意大利和波兰等传统基督教和天主教国家对穆斯林持负面印象，新移民的涌入造就了右翼政党在欧洲国家的兴起，不少缺乏道德勇气的政治人物选择忽视难民问题。

今年以来，欧盟成员国间由于政策和资源缺乏整合，引发的危机包括大量在逃难路上身亡的难民被当作无名尸首草草掩埋；9000名14岁－17岁难民孩童在德国失联，可能落入人口贩卖集团手中等。

德国总理默克尔是少数选择直面难民问题的领导，她力排众议于2015年倡议“开放边境”政策，此政策原本获得不少支持，但今年以来她在国内外都受到质疑，国内支持度大幅下滑。在欧盟层面，不少欧盟成员国为国内利益，罔顾她共同承担的呼吁，采用不同方法回避责任，包括增加边境巡防，加装铁丝网，甚至关闭边境。

欧洲外交关系委员会研究员丹尼森（Susi Dennison）对《财经》记者表示，近年来发生的多起恐怖袭击事件在欧洲社会埋下了恐惧，这样的心态被民粹主义的政治人物利用，散播如接受难民就是将欧洲暴露在威胁下的言论，在欧洲各国塑造了反移民的社会气氛。

不过，IOM欧洲区执行主任安布罗西（Eugenio Ambrosi）认为，2014年以来欧洲各国应对难民问题有所进步，他告诉《财经》记者，相对于2014年-2015年欧洲对难民的“恐慌”反应，今年以来至少已经推动一系列相对完善且长期的政策。

责任和罚款无法实现再安置计划

联合国难民署统计，2015年抵达欧洲的难民超过100万人，IOM预估今年人数或再增加17％。

根据1997年开始实施的“都柏林规定”，难民或移民在第一个踏上的欧盟国家申请庇护，如果这些移民有意回避在该国登记，他们后来实际申请的国家可以在查明后将他们送回原始进入国。

这无形中增加了主要落地国——希腊和意大利的负担。在这次难民潮中，不少难民基于难民福利或投靠亲人的考量，不愿在首度上岸的意大利和希腊登记身份，选择继续往北到德国或瑞典等北欧国家。从去年8月起，德国停止对叙利亚难民执行这项“带回去”政策。

为控制难民总数，欧盟选择从源头和土耳其合作。双方于3月同意，自今年3月20日起非法从土耳其进入希腊的难民将被送回土耳其，但每遣返回一名非法难民就能换取一名叙利亚难民到欧洲进行安置。土耳其采取必要方法阻止陆路和海路偷渡，欧盟提供60亿欧元协助土耳其处理难民问题。

协议签订以来，进入欧洲的难民数量大幅下降，但滞留在土耳其的难民数达到300万，其中270万为叙利亚人。

然而，就在欧盟试图关闭土耳其到希腊的路径为希腊减压时，难民离开希腊的巴尔干之路的沿线国家——奥地利、克罗地亚、斯洛文尼亚、塞尔维亚和马其顿却关闭了国境，难民再度陷在希腊动弹不得。默克尔公开批评这些国家太自私，把压力留在希腊。

在与土耳其达成协议前，欧盟曾在2015年9月推动“再安置计划”，欧盟成员国应在两年内重新安置16万难民，但各国拖延或拒绝执行，至今只有4000人得到安置。希腊和意大利两国近来不断要求欧盟切实执行“再安置”承诺。

“再安置计划”以国家人口、国家GDP, 失业率水平和过去四年该国接收的难民申请人数，加权计算出每个成员国应接收的难民数量，接收国家可从欧盟得到每人6000欧元的补助，意大利、希腊和匈牙利每移出一名难民也可获得500欧元的支持。

目前约有5.8万名难民滞留在希腊，至8月23日为止，他们中有94％为叙利亚、伊拉克和阿富汗人，46％为儿童。

希腊移民部长穆萨拉斯表示，该国目前已准备好将7000名难民再安置，但是应接收他们的欧盟成员国都在无视其义务。他9月将拜访其他成员国，要求各国执行这项先前已同意的方案。联合国难民署近来也指出，希腊需要欧盟的帮助，再安置计划需要扩大规模。

意大利总理伦齐近来也不断呼吁其他欧盟国家配合执行再安置计划。他甚至表示，该计划是“真正的失败”。为应对计划耽搁的压力，欧盟委员会7月对希腊和意大利拨放了1100万欧元紧急救助金。

德国同意自9月起接收意大利需要再安置的难民，以示对欧盟计划的支持。德国联邦移民与难民局负责人魏泽（Frank-Jürgen Weise）8月28日说，该国2016年可能接收的难民人数将达30万。“德国已经接收了100万难民，如果德国做得到，那些还没对难民救助付诸行动的国家也做得到。”伦齐表示。

欧盟成员国中，匈牙利和斯洛文尼亚从法律上杯葛该计划；捷克和波兰也拒绝合作，它们认为各国政府应享有自愿安置难民的权利。

匈牙利拒绝接收被分配的1294名难民，并将于10月2日进行公投以质疑欧盟做法的正当性。匈牙利总理欧尔班表示，安全应被放在第一位。

美国的移民政策中心（Migration Policy Institute）专家 Susan Fraztake 对《财经》记者表示，这些东欧国家至今未显示调整立场的迹象，对这些国家而言，移民和难民都是新议题，这些国家大部分是人口输出国，鲜有人口输入经验，因此在社会和政策层面，这些国家对接收大量新移民并没有足够准备。

欧洲大众对移民问题的负面观感也是阻碍此计划的主要原因。丹尼森指出，欧盟在制度设计上，罔顾难民问题在各国政治的“负面观感”，以责任和罚款来期待成员国配合执行，她个人对结果相当悲观；再加上土耳其和欧盟的协议岌岌可危，“问题再现只是时间问题”。

“我们做得到!”

力主收容难民的德国总理默克尔今年以来在国内支持率下滑，政治生命是否能在2017年大选中延续发生变数。德国《明镜》周刊报道，因支持度低迷，默克尔暂缓宣布寻求四度连任的意向。德国独立调查机构民调显示，50％德国民众反对她连任，42％的民众表示支持。

在“开放边境”政策执行一周年时，默克尔于8月31日接受德国报纸专访指出，“我们不仅忽略这个问题太久，甚至在阻碍找出泛欧洲解决之道。”她进一步指出，将难民和恐怖主义相关联的做法“就是错误的”，强调恐怖主义早就存在于欧洲。

除了恐怖主义的威胁，对欧洲大众而言，涌入的难民还意味着文化冲击和价值考验。不少德国民众今年以来将自己的家贡献出来，暂时收留难民，直到他们进入安置计划或找到工作。英国社会工作者皮尔斯自今年2月起，通过脸书发起“为难民手机充值”计划，以20英镑为充值单位，为难民的手机充值帮助他们和家人联系。皮尔斯创建的组织已吸引2万成员，募集到10万英镑。

两名德国学生最近也成立了“Let’s fly 2 Europe”的非政府组织，为难民机票募款，帮助他们避开危险的逃难之路。

欧洲长时间忽略难民问题，累积起的问题已经可称为人道危机。8月30日，纽约大学教授罗宾（Simon Robins）发表研究报告指出，在地中海溺毙的难民尸体即使被找到，也没有人愿意花力气去辨别其身份并通知家人。罗宾的团队在过去几年通过比对寻找失踪人口广告，找到死亡难民的家属，他们中的很大一部分人仍在日复一日地等待亲人的消息，或以为他们已经平安抵达欧洲。

罗宾对《财经》记者指出，欧盟国家应对死亡难民问题予以关注，当务之急是建立欧盟层面的数据库。目前，以意大利为例，地方搜集到的死亡难民数据缺乏整合，国家间的整合完全不存在，通知死者家属是难以执行的任务。

危机发展至今欧盟层面领导的缺位，让人感到担忧。安布罗西强调，欧盟成立的目的是为同一个目标分担共同责任，在难民议题上，各国迫切需要克服歧见进一步合作。“移民活动是人类社会的一部分，它不会消失，只能被适当地管理。”他指出。

9月16日，欧盟成员国将在斯洛伐克举行非正式会议，就英国脱欧后欧盟的未来进行讨论，届时难民问题也将被再次讨论。