□郑振源/文

自改革开放后，中国的土地制度一直没有停下调整的步伐。最近的一次改革尝试，是2015年开展了15个集体经营性建设用地流转试点、15个宅基地管理制度改革试点和3个征地制度改革试点。

但从试点实践看，宅基地使用权仍不能入市流转；符合规划和用途管制的存量集体经营性建设用地总量少、地块小、分布散，价格由政府决定，还要从中征收土地增值收益调节金，形不成开放竞争、城乡统一的建设用地市场，市场也无法对资源配置起决定性作用。

为什么土地制度改革会形成这样的局面？症结在于对现行土地管理制度缺乏深刻的总结和对社会主义市场经济规律缺乏认识，不清楚土地制度改革应当改什么，怎么改。

土地变迁30年

改革开放后，1980年－1984年农村推行联产承包制，在集体土地上设置了承包经营权。随着乡镇企业崛起，又自发设置了建设用地使用权（即开发权、发展权）供乡镇企业使用。

1987年深圳批租了3宗国有土地使用权，启动了土地使用权交易市场。同期，劳动力市场开放，大批农民和外来城镇居民到东部城市打工，当地村民使用宅基地、集体土地为他们建造廉租廉价房，自发开启了集体土地房地产市场。

1988年，《宪法》和《土地管理法》被修改，规定国有和集体所有土地使用权可以依法转让，为建立土地市场扫除了法律障碍，城乡统一的建设用地市场初见端倪。

1993年中共十四届三中全会作出决议：“建立社会主义市场经济体制……使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“当前要着重发展生产要素市场”。1994年颁布《城市房地产管理法》，正式建成城市国有建设用地市场。

到了1998年，为保护耕地、严格控制建设用地，《土地管理法》再被修改，并建立起严格的土地用途管制制度，取缔农村业已存在的建设用地市场，把国有建设用地市场变成卖方垄断的土地市场。

虽然2007年中共十七大报告再次强调“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，同年颁布的《物权法》，也在公有土地上设定四种用益物权，变原来土地“公有公用”为“公有私用”。然而，为《土地管理法》所限，集体土地不能设置建设用地使用权，农村宅基地使用权没有处分、收益权，国有、集体成为两种并不平等的公有制。

2008年十七届三中全会《决定》明确指出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。但多年过去了，“城乡统一的建设用地市场”仍无大的动静。

2013年中共十八届三中全会《决定》话说得更重：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

然而，2014年国土部出版的《新型城镇化之土地制度改革路径》（国土部土地管理制度改革研究小组的研究成果）称，“不能过于强调私权利和过分夸大市场力量”，还要“继续坚持用途管制、土地征收、有偿使用三大核心制度”。三中全会《决定》几经解读，“城乡统一的建设用地市场”被限定建在符合规划和用途管制的存量乡镇企业用地上。

现行土地制度的实质和绩效

作为1998年版《土地管理法》核心的土地用途管制制度，其内涵可以概括为三句话：

取消集体土地业已普遍存在、自发设置的建设用地使用权，限制农村宅基地使用权流动，规定农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，扩大征地范围，由政府垄断建设用地的配置与供给（《土地管理法》第43条、62条、63条）。

政府编制土地利用总体规划，规定规划期末的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指令性控制指标，层层分解下达基层，按指标划定土地利用区，确定每块土地的用途，单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地；又编制年度土地利用计划，规定每年新增建设用地量、占用耕地量等控制指标（《土地管理法》第17-20、24条）。

规定一套繁复的行政审批制度，大凡土地用途转变和权属转移要经过行政审批，以保证规划、计划指标的实施。把土地利用的宏观调控变成全面的、严格的个量管理（《土地管理法》第21条、26条、44条、45条、59-62条）。

这套被称为“世界上最严格”的土地用途管制制度，实际上是与市场配置背道而驰的、政府起决定性作用的土地资源行政－计划配置制度。

同时，虽然按《城市房地产管理法》建有国有建设用地市场，但是一个政府卖方垄断的市场。上市的工业用地、房地产用地供应量由政府计划指标确定，用途由政府规定，价格由政府操控，没有竞争性市场所具有的价格形成机制，也不能通过价格波动优化资源配置。可以说有市场，而无市场配置。

这套土地管理制度行之20年间,中国的耕地面积在1980年－1984年为20.95亿亩，到2009年减为20.31亿亩。26年间减少了6460万亩，减幅为3.1％，耕地总量略有减少，基本稳定。各省的耕地面积变化差异很大。黑龙江、内蒙古、吉林、新疆、云南、宁夏、甘肃、广西、西藏、青海10个省份的耕地增加了1.67亿亩，增幅25％。其中仅黑龙江一省就增加6800万亩。其他东中部21个省份，尽管法律进行了严格的保护，耕地还是减少了2.32亿亩，减幅16％。

耕地增加的原因，黑龙江、吉林主要是出于市场对粳米需求量的增长和林区从伐木转向多种经营开发了林区中耕地；内蒙古、云南等省份是出于粮食自给的需要；新疆是出于扩种棉花的需要。而耕地减少原因主要是农业生产结构调整（耕地改为园地和养殖场），工业化、城镇化引致的建设占用和近十多年的平原造林和退耕还林。

就此而言，除政府主导的平原造林和退耕还林外，耕地增减主要是出于市场力量，而非政府规划的结果。实行严格的计划配置制度并没有按规划、计划保住耕地。耕地的减少也没有影响到粮食供给，粮食耕地单产从1983年的每亩233.46公斤提高到2012年的427.3公斤，增产82.2％，保障了粮食安全。

2003年－2012年十年间，政府通过取消集体土地的建设用地使用权，按原农业用途价格征收集体土地，为工业、基础设施建设输送了224万公顷廉价土地。同时，政府获得7.6万亿元土地出让金净收入，以地融资又得到6.5万亿元抵押贷款（2012年贷款余额）。廉价土地和廉价资本供给促进了十年来城市工商业和土地城市化的高速发展，再加上农民工不能市民化，为城市输送了2.6亿廉价劳动力。以劳力、土地、资本三项廉价生产要素供给为支撑，促进了新世纪以来十余年经济高速增长。

现行土地制度确实是要素驱动型发展方式的基石。这也是认为现行土地制度尚有优势、还要坚持的理由，不过，也要看到其负面作用也不小。

取消集体土地的建设用地使用权，封杀“小产权房”，造成集体土地不能与国有土地拥有同等财产权利，不能自主平等地参与工业化、城市化建设并分享收益，损害了农民权益，固化了城乡二元结构和收入差距。

政府按原农业用途的低价格（全国平均征地补偿价2004年每亩3.5万元，2012年每亩4.4万元）征收集体土地，使约半数失地农民（约6000万人）生活贫困化。农民不接受低价征地，便暴力强征强拆，以致官民矛盾激化，付出巨大社会成本。

“低征高卖”获得巨额出让金收益，固然促进了土地城市化高速发展，然而这种“土地财政”也鼓励了地方政府的举债热、投资热、开发区热、造城热，更多的征地、占用耕地和卖地，制造更多的失地农民。此外，政府拥有配置土地、操控市场的极大权力，使涉地部门和官员成为贪腐的重灾区和重灾户。

农村宅基地没有处分权，不能流动，造成大量“空心村”，宅基地闲置浪费。同时，农民工不能市民化，打工挣了钱还得回村建新房，致使宅基地不减反增。大量宅基地闲置，而在农村工作和告老还乡的城市居民却不准在农村置地建房，阻碍城乡间人口、土地的流动。

政府垄断了建设用地供给实行计划配置，必然遇到缺乏完全信息这一计划经济先天性的痼疾，下达的指令性建设用地指标往往与地方实际的土地需求脱节。在有条件发展二三产业、扩展城市的地方，指标给少了，不是项目上不了马，便是造成普遍性的违法用地；在没有条件发展二三产业、扩展城市的地方，指标给多了，没有项目用不了地，又造成土地闲置。为纠正违法用地，国家设立土地督察局，使用卫星照片执法监督，付出更大的管理成本，但违法用地仍然屡禁不止。

约三分之一的建设用地指标划拨给地方无偿使用，助长了政府大厦、大马路、大广场、大学城等形象工程建设，且屡禁不止。

另外约三分之二的指标由政府卖方垄断有偿出让，贱卖工业用地、贵卖房地产用地。2003年至2008年工矿用地平均出让价每亩9.7万元，而住宅用地出让价为每亩56.1万元，为前者的6倍。价格扭曲导致资源错配。2003年－2010年工矿用地供应量占国有建设用地总供应量的43.6％，而住宅用地只占23.6％。工业用地配置过多，导致粗放利用；而房地产用地紧缺，地价飙升。

地价高企，房地产商必须建造高档房才能盈利，又扭曲了住房结构，昂贵的高档商品房过剩，农民工和低收入居民需要的廉租、廉价房奇缺，沦为“蚁族”，阻碍农民工市民化。同时，商铺租金过高，阻碍服务业的发展和就业机会提升。可以说，僵化的土地计划配置制度和无约束的货币市场，是造成房地产泡沫的主要根源。

以上种种问题说明，现行土地资源配置制度虽然以其巨量廉价土地和资本投入支撑了十多年经济高速发展，但资源配置效率很低，而且滋生出严重的社会问题，已不能适应经济新常态下创新型、效率型发展方式的要求，因此必须改革。

土改核心是改计划配置为市场配置

以上种种弊端政府已经看到，并开始进行征地、集体经营性建设用地、宅基地“三块地”的改革试点。但是要看到这些问题不是孤立地发生的，而是现行土地资源计划配置制度的结果。所以，土地制度改革不能就个别制度安排作“头痛医头、脚痛医脚”式的改革，而必须遵照十八届三中全会《决定》的总体部署，对土地资源配置制度进行整体性、根本性的改革，改计划配置为市场配置，使市场在资源配置中起决定性作用。

为此，首先要建立开放竞争、城乡统一的建设用地市场，同时要将对土地利用全面直接干预的用途管制制度改造为适应市场配置，以弥补市场缺陷和失灵为主要内容的用途管制制度。

十八届三中全会《决定》发布已有三年，仍没有建设开放竞争、城乡统一的建设用地市场的迹象。究其原因，主要是担心一旦开放集体土地入市，土地随便买卖，城市居民涌向农村买地建房，会冲击耕地红线，威胁粮食安全；农民会丧失宅基地、承包地，使基本权益受损。因而对土地制度改革试点采取了“审慎稳妥、风险可控”的态度，对集体土地入市作了严格的限制，还为土地制度改革设置了三条底线。

其实，这是高估了土地市场配置的风险。

首先，城乡统一的建设用地市场是建设用地使用权、宅基地使用权两种用益物权的交易市场，并不涉及土地所有权，无虞会改变土地公有制。

其次，开放竞争、城乡统一的建设用地市场，并不是无序无规的自由市场。开放集体土地入市之前，要做好确权登记发证等基础工作；土地供求双方入市都要遵循一定规则，在符合新的土地用途管制规则下，有序地入市。

集体土地入市还以有需求为前提。面临农民工、低收入居民需要的廉租、廉价房奇缺的市场形势，一旦开放，集体土地自然会大量涌入市场建设廉租、廉价房。这是市场规律使然。然而，房地产用地需求总是有限的。当住房供需平衡时，建房热潮自会消退。另一方面，集体土地进入房地产市场也减轻了政府建设保障房的负担，可以少征保障房用地。集体土地入市用作工业用地，不再由政府低价出让而由市场定价，工业企业会因地价升高而节约用地，减少工业用地需求。再者，农村宅基地有偿使用和入市有偿退出，可以消灭“空心村”，节约村庄用地。总体看来，有增有减，不至于发生新增建设用地膨胀失控的情况。

当然，市场配置下的工业和住房用地的增量极有可能突破政府规划的市、县建设用地和耕地保有量指标，但不会冲击18亿亩耕地红线。中国现有耕地20.25亿亩，即便除去8200万亩需要退耕的陡坡耕地和6500万亩可能因生态而调整的耕地，离18亿亩耕地红线还远得很。未来应当要求建设用地集约利用，而无需限制集体土地入市。

第三，保护农民基本权益并不是要保住农民的承包地和宅基地，不能流失。在工业化、城镇化大潮中，农民及其土地向非农产业、城市流转是不可避免的。这是工业化、城镇化发展规律使然。保护农民利益是要保护并增进农民的财产权益。建设城乡统一的建设用地市场，实行市场配置，正好是要赋予集体土地与国有土地平等的财产权利，实现平等保护产权，并在平等交易的产权流转中增加农民的财产性收益。何惧实行市场配置会损害农民利益。

其实，实行土地市场配置最大的风险在于对现行“土地财政”的冲击。土地制度改革实质上是土地利益链的调整。

集体土地入市、缩小征地范围、提高征地补偿费，建设城乡统一的建设用地市场，改造政府垄断的房地产市场，都会使地方政府失去土地出让金收益。在当今地方政府债台高筑、财政收入减少的当口，减少或失去出让金收益，这是地方政府不能承受的。为防范这个风险，需要超前一步进行配套的财税制度改革：理顺中央与地方事权与支出责任关系，建立财力与事权相匹配的地税体系，保证地方政府有一合理、稳定的税入流量，摆脱对土地出让金的依赖，才能推行土地配置制度的改革。

因此，防范土地制度改革风险的办法是先进行财税制度改革，而不是限制集体土地入市。

目前新《预算法》颁布，税制改革正在进行中，厘清央地事权与支出责任工作亦已开始。财税制度改革正在有条不紊地开展中。与此同时应当扫除上述对市场配置的顾虑，积极地进行建设土地资源市场配置制度试点。

在33个土改试点上改变试点内容和做法，以建立土地资源市场配置制度为目标，建设开放竞争、城乡统一的建设用地市场（包括房地产市场），同时建设适应市场配置的宏观调控体系。

“十三五”是改革的窗口期，2016年、2017年更是关键两年，应该在这两年的土地制度改革试点中试出一套建设土地资源市场配置制度可复制、可推广的经验，以便在后三年能够全面推广，完成土地制度市场化改革的任务，完成供给侧结构性改革，重振经济增长雄风。

作者为中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任