法眼

□ 王建勋/文

前不久，中央全面深化改革领导小组通过了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（下称《意见》），提出十条改革措施，强调平等保护产权、推进产权保护法治化等，被认为释放了积极的变革信号，引发广泛的关注和讨论。

虽然不少法律中都有产权保护的规定，但要么是制度设计不合理，要么是执法和司法实践中走样，以至于现实中的产权保护困难重重，甚至由此激发了不少的矛盾和冲突。在这种大背景下，人们期待《意见》能够在一定程度上扫除障碍，推进对产权的有效保护。

产权的平等保护

区分不同的所有制，区分不同所有制下的财产权，并进而对它们采取不同程度的保护，与市场经济和法治社会格格不入

《意见》的一个重要内容是，确立对产权的平等保护原则，清除对非公有制经济的歧视性规定。譬如，它指出：“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。”“统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的刑法保护力度。”

至少就表述而言，这与此前的一些法律相比，离平等保护更近了一步。譬如，《民法通则》第73、75条分别规定：“国家财产神圣不可侵犯”，“公民的合法财产受法律保护”。这样的表达将公有财产与私有财产区分开来、区别对待，一个是“神圣的”，而另一个则不是。不能不说，这是改革不彻底的产物。

区分不同的所有制，区分不同所有制下的财产权，并进而对它们采取不同程度的保护，与市场经济和法治社会格格不入，因为它们要求平等对待所有的财产权主体和类型，不能厚此薄彼，偏袒一些而歧视另一些，否则，不仅违反公平正义原则，削弱一些财产权主体的积极性，而且会影响整个国家的社会经济发展。

过去几十年，非公有制经济在夹缝中生存，它们在使用和获得各种生产要素方面受到诸多阻碍，但是，它们克服了重重困难，为中国经济的发展贡献卓著。不应忘记，在国有企业纷纷亏损的时候，私营企业对中国经济做出巨大贡献。没有它们，也无法实现中国经济的腾飞，无法实现未来的可持续发展。

长期以来，私营企业在法律上的地位是尴尬的，它们不是“巩固和发展”的对象，而是“鼓励、支持和引导”的对象，它们的财产权也不是“神圣”不可侵犯的。如果中国的目标是奔向真正的市场经济，建立真正的法治社会，我们就不应当歧视私营企业，应该在法律上为它们正名，理直气壮地宣布所有类型的财产权一律平等，一律神圣不可侵犯。

纵观西方社会18世纪以来的社会经济发展，正是建立在私有财产神圣不可侵犯基础之上的，没有这一原则，很难想象那里的人们能够安居乐业，能够自由而和平共处，那里能够率先进入发达社会。

审慎处理民企产权案

一些执法和司法机关动辄将民事纠纷上升为刑事案件，将社会转型中的历史遗留问题扩大化，导致冤案错案频发

《意见》的另一个重要内容是，强调对涉及到民营企业产权的案件进行审慎处理，纠正冤案错案。

它规定：“对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别，确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失……以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。”“要严格区分个人财产和企业法人财产，严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产……”“严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限，准确把握经济违法行为入刑标准，防止把经济纠纷当作犯罪处理，防止选择性司法……”

不难看出，这主要是从司法实践的角度矫正侵犯民营企业产权的案件。

近些年来，出现了不少以“非法集资”、“非法经营”、“偷税漏税”、“涉黑”等罪名惩治民营企业和企业家的案例，引发社会的担忧。一些执法和司法机关动辄将民事纠纷上升为刑事案件，将社会转型中的历史遗留问题扩大化，导致冤案错案频发。

以“非法集资”为例，民营企业在法律和政策上经常受到歧视，存在严重的贷款和融资难问题，通常无法从大银行获得资金，无奈之下，只好从普通民众手里借钱，而这经常面临着被指控为“非法集资”的风险。

这些企业两头受气，生存空间逼仄，不从民间借贷就面临关闭，但借贷又面临被治罪的危险。不少的“非法集资”案件是民营企业出于无奈而出现的，从早期的“孙大午案”，到近几年的“曾成杰案”、“吴英案”等，都存在这样的因素，正因为如此，这些企业家都在一定程度上获得了民众的同情，获得法律界的帮助和支持。

造成这样的案件，一方面有法律规定不当的问题，另一方面有执法、司法随意的问题，以及选择性执法、司法的问题。譬如，就法律规定而言，刑法上的“非法集资罪”——包括非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪——一直受到各界诟病。所谓“非法吸收公众存款”，是当事人之间的借款契约关系，即使发生了纠纷，也不过是民事案件，为何上升到刑法上的犯罪行为？

即使因“诈骗”而形成的“集资诈骗罪”，也很容易被误用或滥用，因为如何证明集资者是“以非法占有为目的”，并不是一件容易的事情。在司法实践中，一些企业家从民间集资之后，仅仅因为没有及时还上款，就被扣上集资诈骗的罪名，尽管控告者根本无法证明当事人是“以非法占有为目的”。一旦摊上这种罪名，企业往往被关闭，财产被查封、扣押、冻结，无论给企业还是给当事人都造成巨大损失。

这把悬在民营企业家头上的达摩克利斯之剑，与市场经济的改革方向多有龃龉。为了推进《意见》的实施，一方面，应当将“非法吸收公众存款”非罪化，如果民间因借款行为发生了纠纷，适用民事法律即可；另一方面，应当严格限制“集资诈骗罪”的适用，除非有充分的证据证明当事人确有非法占有的目的，不得擅自适用这一罪名，以免将普通的借贷纠纷上升为刑事案件。

同时，应当对金融制度进行革新，放松乃至取消不当的管制，让民间参与到金融行业中来，让民营企业的生存和发展环境得到改善。

加强保护土地产权

在过去二三十年，高速的、人为的城市化进程带来很多问题，包括征收过程中造成的暴力拆迁、补偿不到位等，严重侵犯了民众的土地权利

《意见》还表达了加强土地产权保护的意思。比如，它指出：“建立健全自然资源资产产权制度，完善农村集体产权确权和保护制度。”“完善财产征收征用制度。合理界定征收征用适用的公共利益范围，细化规范征收征用法定权限和程序，完善国家补偿制度，着力解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题。”“研究住宅建设用地等土地使用权续期使用法律安排……增加农民财产收益。”

无论是在城市还是在农村，土地都是至关重要的财产，保护土地产权刻不容缓。在过去二三十年，高速的、人为的城市化进程带来很多问题，包括征收过程中造成的暴力拆迁、补偿不到位等，严重侵犯了民众的土地权利。

尽管五年前制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但并未能有效遏制野蛮拆迁事件的频发，这与法令的制度缺陷有关，更与现实中扭曲的利益驱动有关。

譬如，条例中规定的“公共利益”无所不包，从国防、外交到交通、水利，再到科教文卫、社会福利等，地方政府仍可以许多理由和借口征收土地和房屋。而且，由于分税制设计不合理，导致一些地方政府财政收入过分依赖土地出售，形成广为诟病的“土地财政”，其直接后果是强拆不止、房价飞涨。

另外，由于法律上对住宅建设用地使用权续期的规定模糊不清，导致一些地方政府向居民收取高额的续期费用，增加了居民的经济负担。

就农地而言，农民的土地产权也因承包经营等制度的弊端时常受到侵犯，村干部操控土地分配和使用的情形普遍。并且，由于农地不能抵押、买卖，以至于它只能是秘鲁经济学家德索托所说的“死资产”，不能转化为“活资本”，因而农民无法依赖土地改善境况。

为了有效保护土地产权，让农民致富，亟须变革中国的土地制度，方向应是逐步改造土地国有制和集体所有制，实现土地流转的同地同权，从而落实农民的土地所有权。

无论如何，人们期待保护产权的《意见》成为推动改革的东风，吹散观念的迷雾，扫清制度的羁绊。财产权是每个人安身立命的基础，是每个人获得独立、人格、尊严和自由的前提，是所有其他权利的保障，也是市场经济和法治社会的运行根基。

正是从这个意义上讲，保护财产权是政府的首要任务。

作者为中国政法大学副教授