文 / 董克用

随着人口老龄化趋势加重，中国现有的养老金体系，特别是以社会保险原则建立的城镇职工基本养老保险制度，面临诸多挑战，包括国民不断提高养老金待遇的愿望与国家财政负担越来越重的矛盾，个人账户资金被透支造成空账运行，制度转型形成的隐性债务尚未解决等。从长期来看，现行制度面临着巨大的缺口。正因如此，养老金体系的进一步改革和完善成为一个迫切的问题。

美国在养老金第二、第三支柱上存的钱相当于当年GDP的150％，而中国相同口径只有3％。

老百姓不是理财者，手里有存款但无所适从，跟着风去股市，但散户们大多赔钱；跟着风去炒房，但房产泡沫必破无疑。由于没有制度化地存下养老金，中国的养老问题令人忧虑。

现收现付与积累制的利弊比较

在农业社会，人们依赖养儿防老，工业化之后，人们在职时拿工资，退休后怎么办？这就要求一定要做好养老的制度设计。

养老制度有不同模式，主要的区别是采用现收现付制还是积累制。通俗地讲，是劳动者在职时存钱，退休后取出自己积累的钱来用？还是通过代际转移，由在职者缴费形成基金池，同时支付给退休者的模式更好？

国际上对这两种模式都做过尝试。新加坡的公积金制度就是自己存钱养老。这套制度建立之初，老人和接近退休的人并不受益，他们没有存下钱，面临着要么一直工作，要么接受政府救济的局面。而且，如果人们存下的钱没有被管理好，也会面临贬值风险。当然，这种模式的好处是不会受到人口年龄结构变化的影响，弊端则是老人最初不受益以及资金管理压力大。

多数国家没有学习积累制，而是走了德国俾斯麦设计的社会保险模式，即现收现付制，由在职的人缴费来赡养退出劳动力队伍的老年人。这种模式的优点是不涉及大规模的基金积累和投资，同时，随着经济发展、工资水平提高，在职人员的缴费总额增加，老人的退休金也可以提高，从而分享经济发展的果实。

不过，现收现付制最大的问题是老龄化：随着生育率降低，缴费的年轻人数量在减少，老年人的寿命在延长，领取养老金的时间增加。

应对这一问题的方法包括四种：第一，延迟退休年龄，世界上不少国家在尝试；第二，在职一代多缴费，但缴费率不可能无限提高，否则在职者负担过重；第三，减少发放待遇，老人少拿一些养老金，这在一些国家也发生过，比如修改计发方法的参数，把退休前最后一个时点的工资改为一生中的平均工资，英国曾尝试这种做法，结果引起了全国大罢工；第四，使用公共财政来补贴养老金。

比较这两种养老模式，大国很难实现完全依赖政府管理的积累制，新加坡只有500万人，相对好管，但中国拥有几亿的城镇缴费人群，很难想象完全依靠积累制。

那么，完全采取现收现付制呢？也不行，希腊政府破产，原因之一就是老龄化严重，养老金赤字太大。

因此，世界各国普遍采取多支柱模式，即现收现付与积累制并存。

计划经济养老的转向

我国的养老金制度有很长的历史，1952年就建立了较完善的退休制度，工人和干部的两套制度都采用现收现付制，待遇稍有差异。

当时的养老金制度来源于前苏联、德国。那时中国的城镇化水平低，没有多少工人和干部，政府人员也不多。工人进厂时，得到的信息就是“在职低工资、退休高福利”。

中国养老金制度原本是全国统筹，由于管理养老金的全国总工会在“文革”中失去了作用，于是中央要求各企业管理各自的退休员工，养老金从全国统筹变成了企业自付。

“文革”结束后，中国从计划经济体制开始转向市场经济体制，政府提出企业要自主经营、自负盈亏。计划经济时期，企业不用算账，退休员工多无所谓，若发生亏损，记账即可。但自负盈亏后，企业不得不开始算账。问题随之出现：一家企业没有退休人员，没有养老开支负担，另一家企业则有100个退休人员，负担很重，认为制度不公平。企业要求平等竞争，要求恢复养老金统筹。

由于中国改革的主线是放权式改革，各地财政分灶吃饭，财权、事权都交给地方，养老金制度没有回到全国统筹模式，现实中养老金政策上由中央统一，但资金的收支分散在各级政府。

上世纪80年代，为了解决就业难，政策鼓励工人退休，还曾经提高替代率，最高的养老金替代率可以达到90％。

上世纪90年代中后期，国企纷纷走下坡路，时任国务院总理朱镕基提出改造国企，要求设备更新，减员增效，而减员的主要障碍就是退休制度。私有企业没有退休制度，职工不愿去工作，怕今后拿不到养老金。所以，改革的一个目标就是尽快建立一个覆盖全体劳动人口的退休制度，替代过去主要覆盖全民所有制企业的退休金制度；改革的另一个目标则是通过改革把替代率降下来，在代际抚养的制度中，老人的待遇太高，年轻一代会受不了。当时我国就提出了建设多层次的养老保险设想，比世界银行提出多支柱的理念还要早，但之后没有真正去落实好这个思路。

计划经济时期，养老上职工个人不缴费，仅企业缴费，职工享受退休待遇，因此职工会认为养老是国家的事情。上世纪90年代改革中，最重要的一点是让职工开始缴费，职工也接受了，这是第一次让职工知道养老和自己缴费有关。为了促进缴费，我国职工基本养老保险中设计了社会统筹加个人账户的制度。

养老金政策走向

1997年建立的这套养老金制度需要充分肯定，它帮助国企转型，扩大了养老金制度的覆盖面，将民企、外企等也囊括进来。现在的基本养老保险虽有财政补贴，但从全国范围看仍然可以做到收支平衡，不改变目前的制度，三五年内也没有大问题。

但是，养老金制度不能只看三五年，要看未来几十年，看几代人。

在原先的设想中，养老金制度应是部分积累制，由社会统筹和个人账户组成，前者用于现收现付，后者用来积累，但在实施中遇到了问题。

按照国际标准，1999年中国就进入了老龄化社会。1997年养老金制度转型后，退休的老年人逐年增加，财政负担也在慢慢增加。在职的一代人又要给老年人支付退休金，又要给自己攒钱，缴费时企业出工资总额的20％，个人出工资的8％，28％的缴费率就是这么来的。职工基本养老保险制度本身也不完善，社会统筹和个人账户两部分资金之间不封闭，留了通道，而且是双向的通道。退休领取待遇时，社会统筹部分依据社平工资和缴费年限等因素来发放，个人账户部分则是将累积额除以139个月来发放，超过139个月后，个人账户部分领取完毕，可以继续从社会统筹的大盘子里拿钱，这就留下了缺口。同时，社会统筹部分不够支付退休金时，也会从个人账户中取钱。这样一来，个人账户的8％又没真正存下来，大部分地区挪用于发放当期养老金。

由于这两个制度之间有通道，再加上没有解决转轨成本和隐性债务问题，部分积累的目标没有实现。所以从总体上看，我国城镇职工养老金还是现收现付制。

目前国家财政已经做出大量补贴，若去除财政补贴，当期有不少省份收不抵支。所以说，建立近20年的养老金制度再次面临变革，学界对未来的制度选择大致有三种观点。

第一种观点是维持现收现付制，不进行积累。其理由是，只要经济继续增长，夯实缴费基数，不用担心支付问题。但是，中国的老龄化进程不是只有三五年，最高点在2050年，如果生育状况不发生重大变化，未来70年都会是老龄社会。完全依靠现收现付不可行，会产生非常大的财政压力。

第二种观点是实行名义账户制，由企业和职工共同缴费，政府记账，并且计息。这个办法名义上是个人积累，实际上还是现收现付，支持者认为，为个人建立账户可以激励人们多缴费，我认为该办法也不可行。名义账户源于瑞典，但瑞典的名义账户只是整个养老金多支柱的一个部分，不是主干，并且其待遇水平可能降低，中国仅靠这种办法不可行。另外，没有投资还记利率的后果，可能是接下来几代的缴费人群还要背上利息的包袱。

第三种观点是学习发达国家多支柱的做法，把对第一支柱（公共养老金）的依赖慢慢降下来，把第二支柱（职业养老金）、第三支柱（个人养老金）尽快建立起来，让老百姓有三条腿的、稳定的板凳坐。中国正从农业社会转向工业社会、后工业社会，大批农民要进城转为工人，绝大多数劳动力进入民营企业，应该根据这种形势来发展多支柱的养老金制度。

为此，统账结合的模式也需要改变。社会统筹就是社会统筹，只发挥保基本、反贫困、再分配的作用。企业如实将工资总额作为基数来缴纳，不用与社会平均工资挂钩。夯实企业缴费基数后，缴费率也能够降下来。

在统账分离之后，现在个人账户所缴的8％应该如何处理，对此也有三种观点：一是缩小个人账户比例，充实社会统筹；二是分步进入第二支柱；三是直接进入第三支柱。

我主张第二种观点，即刚开始可以留一部分在基本养老保险中，比如留2％，实现个人和企业一起交社会统筹养老金，企业缴费基数的真实性渐渐高了，资金够支付当期需要了，个人缴费部分再退出。

为什么这样做？因为我国的第二支柱面临着制度不公平问题，机关事业单位都有职业年金，而企业中只有7％的职工有企业年金。如果个人账户的6％能进入第二支柱，再让企业配套缴费3％，企业年金就能广泛地建立起来了。

制度化地化解养老忧虑

养老金改革是增量改革，二三支柱发展起来了，第一支柱待遇才能降低。缴费基数清晰化之后，加上财政补贴，企业的缴费率不再需要20％那么高。

对于现在40岁的这代人来说，可能第三支柱的替代率是10％，对于30岁的这代人可能就是20％。将来一二三支柱的最终比例应为4∶3∶3，整个替代率通过三个支柱达到70％－80％。

从改革节奏看，第一、第二、第三支柱的比例只能慢慢变化。由于多数人还没有开始往二三支柱存钱，需要设计一个转变的过程，将第一支柱逐渐缩小，最后稳定在期望值上，并将第二三支柱慢慢扩大。

从制度建设看，第三支柱严重滞后，应尽快建立。进城的农民工要加入基本养老保险，企业可能不会给农民工建立第二支柱，那么就应该建立第三支柱给农民工免税，比如让他们每月将一部分钱存放到个人养老金账户里，交由机构来管理，每年按照4％－5％的收益给予回报。第三支柱的建立还可以推动“薪酬清晰化”，这反过来有助于推进第一支柱缴费基数的夯实。所以，必须将三支柱统筹考虑，共同建设。

养老金二三支柱的共同特点在于都是资本积累，劳动者20岁左右开始缴纳，60岁之后领取，积累将近40年，形成了一笔稳定的长期资本。

二三支柱要发挥效率，必须能保值增值，这又需要金融市场的介入，由投资机构分散去做，让老百姓参与到决策中，政府的职责是监管，这样，才能有更大的风险承担力。

中国已经有了养老金投资运营的基础和经验，全国社会保障基金和企业年金这些年的表现都不错，已经有许多银行、保险公司、基金公司参与到了企业年金的投资管理中，积累了经验，接下来是如何进一步发展的问题。

此外，这个行业的发展还需要有一套完整的监管体系，如何将养老金运营的监管和“一行三会”的体系联系起来，这也有许多工作要做。

（作者为养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学教授，本刊记者相惠莲采访整理，编辑：朱弢）