文/本刊记者 相惠莲编辑/李恩树

“回顾近100多年来，社会保障史已经证明，没有成熟之理论，不可能产生成熟之制度……有的国家，因缺乏成熟理论支撑，其社会保障不是建制难成，就是改革难竟全功，甚至误入歧途、贻祸后世。”2017年1月，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在学术期刊《社会保障评论》的发刊词上如此写道。

对社会保障制度而言，2017年仍将是改革的关键年份。

在去年底召开的全国人力资源和社会保障工作会议上，几项改革任务被提出，包括深化养老保险制度改革、继续推进医疗保险制度改革、提升社会保险经办管理服务能力等。

改革的探索还在持续当中，但环境悄然生变：经济告别了高增速时代，财政资源不似过去充实，人力成本提升，企业对降低社保费率的呼声高涨；互联网催生电商、居家创业等新业态，就业的灵活性、流动率升高。

“如果社会保障不跟上新业态的发展，相当于是在妨碍经济。同时，经济增长不能自动地替代社会保障来缩小不平等和促进社会公正，如果两者在实践中相互脱节，结果会是深刻的经济危机。”2月26日，在北京召开的第三届全国社会保障学术大会期间，郑功成在接受《财经》记者采访时如此表示。

当前的社保制度除了要直面新环境，还有旧疾待解。人口老龄化长期存在，为制度带来可持续性风险，在备受关注的养老和医疗领域内，一些具体的社保项目设计，其发展方向、改革路径都尚存争议。

面对诸多问题，郑功成接受《财经》记者采访时就社会保障领域的现状及其面临的挑战做出了分析。在他看来，制度需要明确自己的目标，允许当下存在差距，但任何时候都不能扭曲迈向目标的路径。

顶层设计任务艰巨

《财经》：在当下的社会保障体制改革中，“顶层设计”被频繁提到，您如何理解这个概念，其重点在何处？

郑功成：顶层设计指的是国家层面的制度安排，立足于国家治理，财政、金融都要有顶层设计，社会保障也必须有。它的顶层设计有三个层面。最宏观的是社会保障在整个国家治理的体系中要扮演什么角色，它和财政、金融、产业分别是什么关系，怎么服从和服务于国家发展的目标。

次高层面的顶层设计是大社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等，根据整体功能进行结构的优化安排。比如老有所养，需要有顶层设计，光有养老金还不行，还需要有养老服务。如果政府资源只提供养老金，而不提供服务，结果可能就是低效的。再比如社会救助，是要救得高还是救得低？其实还是要恰如其分。

第三个层面的顶层设计围绕着某一个社保项目。比如养老保险，如果只站在第一层次的基本养老保险考虑，还不断提升它的水平，第二、第三层次养老保险就发展不起来了。应该设计出一个制度结构，比如基本养老保险的替代率就定在40％，第二层次，即企业年金和职业年金定在20％，第三层次，即政策鼓励的商业性养老金定在10％-20％。有了这个顶层设计，基本养老金的水平到底多高，要怎么投资就都搞清楚了。不过，这种多层次体系建设提出了多年，并采取了多种举措，但缺乏顶层设计与协同推进，迄今仍是停留在纸面上的空中楼阁。

《财经》：如何看待过去的社会保障顶层设计状况？这对此前的一系列改革产生了什么影响？

郑功成：过去的改革往往从项目入手，但更重要的是要把项目放到体系中去，把社会保障放到国家治理的体系中去。在政策层面，我们迄今仍未见到对整个社保体系发展目标、发展理念的清晰界定，体系内的主要制度安排也缺乏结构与功能上的合理定位。

从中观层面看，以医疗保障为例，尽管“三医”联动是医改的最大共识，现实中各地医改仍由各部门分割推进，各地区分散试点，结果是无法找到全面深化医改的纵横交错着力点，无法实现“三医”之间的良性互动和同向集中攻关，甚至还造成了医疗、医保、医药之间的效果对冲。

在微观层面，养老保险、最低生活保障等重要保障项目都采取了各地试点先行、渐次推进的策略，都留下“摸石头过河”的深刻痕迹，存在责任失衡、层次不清晰、管理体制与经办机制欠合理等缺陷，背后又涉及到复杂的利益关系。此外，儿童福利、残疾人福利等项目更是还未有过系统考虑与设计。正因如此，“十三五”期间的社会保障顶层设计任务异常艰巨。

公平和效率如何选择

《财经》：社会保障正处于改革的关头，在该领域存在着诸多不同的意见和观点。您向来重视社会保障的公平性，您理解的公平性体现是什么？

郑功成：经济学视角强调效率，强调的公平是机会公平，机会公平后，越优秀者就越能创造。不过，社会保障视角强调的是结果公平，或是缩小结果的不公平。

从经济学角度看，交钱多的应该多拿，但是从社会保障视角看，更重要的是最后拿的差距是不是缩小了，因为社会保障是互助共济的，我们强调的三句话是：创造起点公平，维护过程公平，缩小结果的不公平。

这个视角和经济学有部分交叉，起点公平为机会公平提供前置条件。比如儿童福利、义务教育，是为了不让任何人由于家庭贫寒、身体残缺等原因而影响自己受教育，文盲和大学生之间的竞争是假公平。我们还要维系过程公平，比如两人都在工作，其中一个即将生育，半年不能上班，她在就业上就趋于弱势，如果没有制度安排，老板就可能避免招聘女性员工。

《财经》：那么您认为当前社会保障体制在公平性方面做得是否到位？

郑功成：尽管社会保障在“十二五”期间初步做到了普惠全民，但公平性不足仍然是各项社会保障制度的共性，主要体现在两个方面。

首先是保障权益的不公。医疗保险城乡分割、群体分割的背后是待遇差异，以低保为核心的社会救助制度在城乡之间、地区之间差异偏大，政府救灾在对待不同灾种、受灾地区上也存在差异。制度不公使得一些问题被解决的同时，还引起了部分群体的不满。

同时，制度在承担义务方面也存在不公平性。如养老保险缴费，广东等地区缴费偏低，基金结余多，保险待遇高；而东北地区缴费高，基金结余少，保险待遇低。这种地区差异完全是制度的地区分割导致的结果。

《财经》：在养老保险领域，您认为公平和效率应该怎么协调？

郑功成：养老保险一定要分层次来观察，要把基本的和补充的分开。基本的就应该公平，不要考虑激励缴费，财政要承担起责任。效率和激励是第二、第三层次去考虑的事情。如果搅合到一起，养老保险就会出现问题。

新局面、新挑战

《财经》：去年开始，中央将部分社会保险项目的缴费率降低了几个百分点，但企业对降低社保缴费的负担仍然有很高诉求，您如何看待这个现象？

郑功成：当前社保缴纳的名义费率虽高，但名义费率不等于实际费率。如果不同的地区、不同的企业或单位、不同的群体，实际费率与名义费率存在不同的、过大的差距，真实的劳动成本会被严重扭曲，劳动者的社保权益差距被不断放大，市场竞争环境的公正性也会遭到损伤。

资本越来越多地向实际费率低于名义费率的地区流动，向能少缴、少负担社会保险成本的产业或企业流动，这种恶性循环的怪圈会使得地区之间出现发展失衡，国家协同发展的局面也不可能形成。

如果不从国家治理的视角看社会保障与经济发展，我们很容易将费率高低简单地视为区域性的劳工福利问题，或者是个别群体的利益问题，或者是企业投资者成本问题，就很容易陷入短视的政策性误区。

《财经》：那么您如何看待社会保障和经济发展之间的关系，特别是在中国当前已经进入经济下行期的情况下？

郑功成：我有一个基本的观点，社会保障与经济发展既不能简单替代，也不能相互分割，更不能相互对立。

如果把收入增加能替代社会保障这个观点，用来指导政策的制定，我们就可能非常短视，不可能实现两者良性循环、长期发展的局面。过去有人主张就业是最好的社会保障，我也批判过，这就好像说一只鸡是一只最好的鸭子。我们尽管强调就业，但这是两个制度安排。

经济增长可以为社会保障发展提供物质基础，却不能自动地替代社会保障缩小不平等和促进社会公正，如果实践中相互脱节，必定出现顾此失彼或厚此薄彼甚至相互对冲的现象，最终结果均是深刻的社会经济危机。

同时，我们今天为了让企业更有竞争力、更有活力，提出要降低社保缴费，但人们的养老金待遇能降吗？不能降低的话，资金要从哪里来？在降费时，最重要的其实是结构优化，而不是简单的降费问题。我在浙江听到，当地养老保险单位缴纳部分的费率是14％，有的企业按照费基的65％缴费，实际费率仅为9.1％。隐藏在背后的是市场经济竞争环境公平的问题。

《财经》：面对社保名义费率和实际费率不统一的局面，政府能有什么作为？

郑功成：名义费率和实际费率应该合一，这是我们的目标，但现在还存在差距。如何实现两率统一，关键是要统一并夯实缴费基数，并且不得随意调高或调低，只有在夯实的缴费基数与统一的缴费率基础之上，各用人单位与参保者个人才能在缴费义务方面走向公平。在当前差距较大的情形下，可以现行缴费水平为基准，将夯实费基作为先决条件，再将名义费率折合成实际费率；于后，给定统一费率的时间表，通过将费率高的地区逐步调低，将费率低的地区逐步调高，最终实现全国范围费率的统一。

《财经》：对于一些资金不足、缴费能力确实比较弱的公司，如位于起步阶段的创业公司等，应该怎么办？

郑功成：小微企业生存困难，抗风险能力弱，应该对其设置特殊政策。现在的社保缴费分为单位和个人两部分，单位缴费很高，个人缴费很低，小微企业的缴费应当介于两者之间。这在国际上也有惯例。我国1951年颁布的劳动保险条例，规定的适用范围是“雇用工人与职员人数在100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关。”少于100人的单位则不在保险对象范围。

现在是全民参保，当然不可能再设定这样的标准，但对于小微企业而言，适当降低缴费标准应当是既能够保障劳动者的基本保险权益，又能够兼顾到小微企业的实际情况的。

《财经》：那么对于自由职业者呢？在新经济的背景下，自我雇佣的人员越来越多。

郑功成：小微企业做的还是正规的劳动管理，自由职业者属于新业态的工作方式、就业方式，因此社保缴费不应该强调雇主的概念，要设计新的政策依据。

同时，这批人的流动性强，在这里工作两个月可能又转移阵地，因此没必要按月缴纳，可以研究出台按季度缴纳、按年份缴纳的政策。过去我们在一个地区缴纳社保，非要到这个地区的社保部门缴费，现在网络发达，可以开发手机支付，不一定需要柜台缴费，发挥经办的灵活机制。

这些改进能使得劳动力流动更加便捷。各类新业态是新的经济增长点，如果社会保障不跟上它，相当于在妨碍新经济。

避免制度的自我僵化

《财经》：刚才也提到，各地社保缴费负担不同，影响到市场竞争环境的公平性，也影响到社保权益的公平性。“实现职工基础养老金全国统筹”在多年前就被提上议事日程，此事推进的进度如何？

郑功成：基础养老金全国统筹有两种思路，一种是一步到位地实现统收统支，另一种是建立调剂基金再走向统收统支，如让部分费率低、基金结余多的地区每年上缴一定比例，调剂给缴费高、基金结余有限甚至收不抵支的地区，最终过渡到全国统一。

统收统支是目标模式，但也允许采取调剂金的方式来过渡，毕竟现在各地的差距太大。但是必须要缩短过渡期，不能遥遥无期。广东一年的养老金结余有成百上千亿元，黑龙江每年收不抵支逾百亿元，一旦全部统收统支，把广东的结余拿走，广东也不会答应。

当然，最理想的是一步到位，但需要通过国有资本的划转、财政资金的调配，将该补的局部地区的缺口补齐，但这些现在还很难达成共识，还是要分步走。我们要明确目标，允许有差距，但任何时候都不能扭曲我们迈向目标的路径，只是步子快慢不同罢了。

《财经》：当前的社会保险制度是否面临可持续性风险？

郑功成：制度若不优化，当然会面临可持续性风险，一旦僵化，将会不容易执行。影响制度的因素来自多个方面，如人口结构、家庭结构、年龄结构、城乡结构等等，影响因素一变，就好像病变了，药也得变。与时俱进、自我修复功能应该是社保制度的品格和特质。

1995年，中国确定建立统账结合的养老保险模式，规定缴费15年就能领取养老金，当时很多老人面临的局面是已经工作了许多年后才开始缴纳养老保险，但缴费15年就能领取的政策延续到现在。全世界范围内都没有这么短的缴费期限，欧洲的很多国家是缴费满40年才可以领取待遇。理想的状态是，当时就确立逐年增加缴费年限的条件，如果按照1996年时应缴满16年、1997年时17年、1998年18年可领取，这样逐年增加，实现过渡。如果具备这样的调节功能，到现在或许已经调整到位了。20多年过去了，当年的规制还没有发生任何变化，它已经造成了不公正，一时急调又会引发严重的危机，但若这样继续下去，每个人只愿意缴费15年，制度的代际公正性将不复存在，从而必定会损害可持续性。

《财经》：医疗保险制度是否也面临类似的问题？

郑功成：典型的例子如原来政策规定退休人员不用交医保费。当时设计政策时，考虑的是退休人员不多、总体负担不重，医保基金可以承受，同时当时养老金待遇偏低、退休人员的承受能力不行。现在情况已经发生了重大变化，缴费者的数量在逐年减少，退休者在快速增加，人均预期寿命在不断延长，养老金待遇在近十多年间每年都在提升，如果这种政策无限期地延续下去，这一制度就不可持续了。但是怎么交比较合理，还需要论证。

《财经》：若改革阻力大，是否也有办法来推行渐进式的改革？

郑功成：有几个办法可以来推进。一是老人老办法，新人新办法，对老人承诺的继续有效，要求刚退休的、将退休的人员缴纳，这符合历史的公正。当然，这种方式需要花很长时间来过渡。

二是花钱买机制，就像此前进行的机关事业单位的养老保险改革，由财政投入一笔钱，或是提高养老金待遇，如待遇在这一年本来只需要提高5％，但实际提高2％，多提高的2个百分点就用来交医保费。这种利益调整需要一笔大的外部投入，但新的制度就能建立起来了。

三是制定政策，规定人们到了一定年龄就不需要再缴纳医保，比如70岁以后不交，使老人能有准确的预期，知道到70岁就没后顾之忧了。最不讲道理的就是今天发个文件，明天大家都交，不分青红皂白。