出于深化土地制度改革的需要，《土地管理法》修改迫在眉睫。而根据《宪法》、《民法总则》、

《物权法》以及中央有关土地制度改革的各项决定的精神，修法的时机也已经成熟

文／蔡继明

《中华人民共和国土地管理法》（下称土地管理法）颁布于1986年6月25日，至今已经过三次修订。

第一次修订是在1988年，主要是根据1988年《宪法修正案》第十条第四款，这一条款删除了“禁止土地出租”的规定，同时增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。相应地，《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，从而建立了国有土地有偿使用制度。

第二次修订是在1998年，主要是针对由于开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐的严峻形势，对农用地转为建设用地做出了严格的法律限制。

第三次修订是在2004年，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”，从而进一步明确了征地制度内涵。

最近的一次修订启动于2009年，经过多年讨论，2012年12月底《土地管理法》修正案草案首次提交全国人大常委会审议，但未获通过。这一版草案主要是取消了征地补偿标准按农业年收入30倍上限计算的规定。

在接下来的两年中，虽被列入全国人大常委会立法规划，但该草案未再次提请审议。相关专家表示，按照立法法规定，该草案已终止审议，这意味着《土地管理法》将重新进行修订。　

2016年第十二届全国人大常委会第二十五次会议决定，《土地管理法》修改列入十二届全国人大常委会立法规划中第一类项目，这意味着，2017年被终止多年的《土地管理法》修改将再次列入全国人大常委会立法议程。

现行土地管理法有三大弊端

《土地管理法》实施多年，其弊端已暴露无遗。

一是征地范围过大，损害了农民土地权益。我国的征地制度是建立在城乡二元土地制度基础之上的：城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，城市向外扩展必须占用农村的土地。本来根据《宪法》第10条，国家为了公共利益的需要方可依法征收和征用农村集体的土地，但事实上改革开放以来，地方政府无论是出于公共利益还是非公共利益的需要，只要涉及到占用农村的土地，都一律采取征收方式。这样一来，所谓公益性征地的范围就无限扩大了，地方政府实际上是打着公共利益的幌子，把征用的土地大量用于工业、商业乃至房地产开发，而对失地农民则按照土地的农业用途给予补偿，由此获得巨额土地出让金收入。仅2016年全国土地出让金就高达3.5万亿元，近十年估计总量为20万亿元。

这种征地制度一方面使地方政府过度依赖土地出让金发展经济，造成地价、房价过高，使数亿进城务工农民不能落户，数千万迁徙人口不能定居。2016年常住人口城镇化率达到57.35％，但户籍人口城镇化率只有41.2％，2亿多农民工及其家属处在“半城市化”状态，6000多万留守儿童、5000多万留守妇女和5000多万留守老人滞留在农村。另一方面，这种征地制度加剧了城乡之间、农民和政府之间的矛盾，致使群体性事件频发。此外，这种征地制度还助长了大量腐败行为，近年来几乎所有曝光落马的贪官都与征地拆迁和房地产有关。

二是农村集体建设用地的流转受到严格限制，事实上取消了农村集体建设用地使用权。禁止集体土地进入建设用地市场，造成集体土地与国有土地产权不平等，使集体土地不能参与工业化、城市化建设，农民不能分享工业化、城市化成果。尤其是限制了农村宅基地使用权的流转，否定了农村集体宅基地使用权多应具有的出租、转让、抵押等用益物权能，以致伴随着亿万农民进城务工，农村出现大量“空心村”，一方面造成农村宅基地闲置，另一方面堵塞了农民获得财产收入的渠道，农民“裸身”进城，既买不起房又租不起房，抑制了农民工市民化进程。

三是否定了市场的决定作用，降低了土地资源配置效率。我国对城乡之间以及大中小城市之间的土地配置，依然采用的是计划经济的手段，一方面对500万以上人口的城市严格控制新增建设用地的供给，另一方面以新增城市建设用地鼓励中小城市和小城镇发展，以至于造成一线城市和部分二线城市房价上涨泡沫严重，三四线城市空城鬼城频现住房库存积压。

修法的依据和原则

出于深化土地制度改革的需要，《土地管理法》修改已迫在眉睫。而根据《宪法》、《民法总则》、《物权法》以及中共中央国务院有关土地制度改革的各项决定的精神，修法时机已经成熟。

《宪法》第十条第一、二、三款规定，国家只有出于公共利益的需要，才能依法征收或征用农村集体的土地。

《民法总则》第一百一十三条规定：民事主体的财产权利受法律平等保护；第一百一十四条规定：民事主体依法享有物权；第一百一十七条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。

《物权法》第一章第三条第二款规定：国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利，农村集体土地应该与城市国有土地同地同权同价。

中共中央、国务院有关土地制度改革的各项决定强调：保护农村集体土地的产权，维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权；改革完善农村宅基地制度，明确界定农民住房财产权；改革征地制度，严格界定公共利益用地范围，提高农民在土地增值收益中的分配比例；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

依据上述法律和中共中央国务院的深化土地制度改革的精神，修改《土地管理法》应遵循以下基本原则：

其一，构建城乡统一的集体建设用地市场，让市场在土地资源配置中起决定性作用，淡化计划和行政配置土地资源的色彩。

其二，城市国有与农村集体所有的土地同地同权同价，对两种土地产权应给予同等保护。

其三，国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农村集体的土地，公共利益的需要仅仅是征收或征用农村集体土地的必要条件而不是充分条件，也就是说，若非征用或征收农村集体土地不可，则必须出于公共利益的需要，但并非只要出于公共利益的需要就一定要征收或征用农村集体土地。

其四，即使是出于公共利益的需要必须征收农村集体的土地，也必须对被征地农民或集体给予公平、合理的补偿。

其五，出于非公共利益的建设需要，可以使用农村集体土地，赋予农村集体建设用地使用权。

其六，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体土地使用权（包括农地和宅基地）进入市场。

法条应该怎么改？

按照前述原则，本文提出如下具体的《土地管理法》修改建议。

严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将第二条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，”改为“国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收或征用（或收回）并给予公平、合理的补偿”。

允许城市的土地保留集体所有权。将第八条“城市市区的土地属于国家所有”，改为“原城市市区的土地属于国家所有，新增城市市区的土地如果是出于非公共利益的需要，可以保留农民集体所有”。

有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也可以用排除法，明确列出不属于公共利益的商业利益需要（如商品住宅建设、工业及园区建设、金融、商贸、仓储、娱乐、体育、文化等产业和服务业等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用权。

明确农村集体土地所有权的行使主体。《土地管理法》第二条规定了国有土地所有权的行使主体：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。而第十条只是规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，没有确定集体土地所有权的行使主体。为了与国有土地所有权行使主体的确定相对应，建议按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，将第十条改为：农民集体所有的土地由村民委员会代表全体农民行使所有权，由村集体经济组织经营、管理，没有村集体经济组织的，由村委会经营管理。

明确出于非公共利益的需要，可以使用农村集体土地。建议将第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”修改为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城乡统一规划的前提下，通过市场交易获得农村集体土地使用权和城市国有土地使用权（包括国有土地使用权转让）”。

明确农村集体土地与国有土地同地同权同价。建议将第六十三条 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，修改为“农民集体所有的土地，包括建设用地（含宅基地和农地）的使用权，在符合城乡规划和用途管制的条件下可以和国有土地同等入市、同权同价，满足城乡建设中非公益性用地需要”。

增设“农村集体建设用地使用权”一章，内容包括：

我国国有土地作为建设用地使用权，在法律上有明确的界定，农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下与城市国有建设用地使用权具有同等的权利。

农村集体建设用地可用于工业和商业（包括民居、商用、商住两用等房地产项目）开发。

农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农民集体组织成员以外的人员。

农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下可以转变为建设用地并直接进入市场。

允许农村集体之间在符合城乡统一规划的前提下自主进行建设用地增减挂钩，除非自愿，政府不得把增减挂钩的指标变成征地指标。

城中村的改造可以在符合城市规划的前提下保留农村集体土地所有制性质不变。

（作者为清华大学政治经济学研究中心主任、教授，全国人大代表，民进中央常委、民进中央经济委员会主任，编辑：朱弢）