借助雄安新区这一载体，对优质资源分配进行强制性再平衡，是对一直以来等级化的城市体制和优质资源过度向高等级城市聚集的颠覆，将对中国城市化发展格局的改变产生引导作用

文/本刊记者 张倩 编辑/朱弢

4月1日，中共中央、国务院宣布在河北省保定市所辖雄县、容城、安新三县设立国家级雄安新区，并称这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。

自京津冀协同发展被上升至国家战略以来，关于三地今后的发展及协作模式曾引发多番猜想，而此次雄安新区的成立被视为北京疏解非首都功能并带动区域发展的重大举措。

对于雄安新区的“横空出世”，多位规划专家表示始料未及，各种争议也纷至沓来。

雄安新区真能承担起重任吗？新区设立的背后又蕴藏着怎样的深意？中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁对此作出了解读。

一石二鸟之举

《财经》：雄安新区被称为是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，那么它与后两者有什么不同？

李铁：雄安新区与深圳特区、浦东新区是不同时代、不同发展阶段以及不同区域的产物，雄安新区的重点是疏解北京的非首都功能。

北京的人口过度膨胀，来自于计划经济和行政的推动。一直以来，资源的分配权大量集中在北京，因为各个部委都有影响地方发展的权力，手握各种资金、项目等审批权，所以吸引了各地设立办事机构，“跑部钱进”。同时，中央企事业单位为争取更多资源，也持续进入，它们的扩张又会导致人口的增加。

持续进入的人口不但需要各类高水平的公共服务和基础设施建设，还需要能满足消费需求的配套服务，这样又带动了其他行政和市场要素的持续进入，从而陷入死循环。

从上世纪80年代开始，北京市一直采取人口控制政策，城市规划也在不断限制人口的进入，但人口却从1000万上升到现在的2173万。最近几年，特别是去年，北京采取了最严厉的人口控制政策，在一定程度上控制了增量，但是并不能改变未来人口反弹的趋势。因为导致人口增长的所有因素都没有消失。

北京按照中央制定的人口控制政策，只能解决自己管辖的机构迁出，或者低端产业的迁出，甚至市政府办公机关的迁出。但是北京决定不了央属企事业单位的去向，而它们正是人口聚集的一大动力。只有中央下决心强制一些机构迁出，才能遏制住北京市人口不断增长的势头。

设立雄安新区，第一个目标就要选择合适的空间，作为各类中央企事业单位迁出或者相关单位增量扩张的载体。

与此同时，雄安新区还承担着带动河北发展的功能。

我们经常以“环北京贫困带”的例子来说明中国的区域发展不平衡问题，连北京都是如此，更别说其他地方。一直以来，由于北京强大的吸聚作用，压缩了河北的发展空间，使得它只能发展重化工业、钢铁业，随之而来的雾霾等问题，却需要周围地区的人们共同承担。在北京周边存在广大的贫困地区，这是中央政府不愿意看到的。

通过新区的设置，既解决了北京这样一个特大城市的疏解问题，同时又带动区域的发展和平衡，我觉得这是雄安新区最重要的意图。从这个意义上说，雄安新区和深圳特区、浦东新区完全不是一回事。

颠覆传统城市发展模式

《财经》：兴建新区的做法在各地并不少见，这次雄安新区的特别之处在哪里？

李铁：雄安新区实际上体现出一个关于城市和区域发展的新战略构想。

为什么这么说呢？过去30多年，中国的城市发展走向以大城市为中心的道路，同时，等级化的城市体制通过行政手段促进高等级城市盲目扩张。各级城市基本都是上行下效，地方看省会，全国看北京，大多通过行政力量促进中心城市的发展。由于省会等一二线城市集中了过多的优质资源，其他的中小城市受到了严重的制约。

随之而来的，是大城市过度发展，进而产生了一系列的“城市病”，北京就是一个典型的例子。

在大城市，人们一方面享受着优越公共服务带来的好处，另一方面也在排斥着外来人口。上千万的外来人口在北京工作，却没有享受到户籍居民同等的公共服务。而且城市公共设施的供给，已经难以满足日益增长的人口需求。结果是不得不招商引资，吸引更多的企业进入来获取财政收入，出让更高价的土地来维持基础设施投入，但是交通拥堵等“城市病”根本没有办法得到好转。

过去人们在谈论城市治理的时候，大都局限于在城市内部做文章，包括怎么控制人口，进而解决交通拥堵问题，房价上涨问题等等，且一般都采取“堵”的措施。再有就是，过去城市解决发展空间不足的一个惯常做法，是在城市周边建设新区，这意味着城市规模的进一步扩大，并使得更多的人想挤入这些城市。

这样一来，我们会发现，想在城市内部解决“城市病”，几乎无路可走，而且问题可能越来越严重。而设立雄安新区则是反其道而行之，通过优质资源的外迁，从根本上遏制人口继续向北京聚集。

从这个意义上说，雄安新区的设立为中国的城市和区域发展开辟出一条新路，并将起到示范作用。

《财经》：其他大城市会仿效和复制雄安新区的模式吗？

李铁：其他地方未必会马上这么做，但是雄安新区为它们提供了一种新的可能性。

以往各个城市建立的新区并没有疏解的功能，而只是通过新区扩大省会等高等级城市的发展空间，利用土地财政维持基础设施建设的投入。在选址上也有很多地方违背客观经济规律，形成了多点开花或者是孤岛。这次中央通过雄安新区，对优质资源的分配进行强制性再平衡，是对一直以来等级化的城市体制和优质资源过度向高等级城市聚集的颠覆，将对中国城市化发展格局的改变产生引导作用。

雄安新区也会给其他大城市起到一种警示作用，即城市化不能只顾自己的发展，而是要带动整个区域的发展。

比如，未来能否更多给城市下放权限，更好地发展中小城市，通过疏解功能来激发它们的活力。

《财经》：雄安新区可以根治北京的“城市病”吗？

李铁：雄安新区与以往的人口疏解措施一个最大的不同，是将人口疏导到城市管辖区域之外的一个空间，这几乎让所有的人都始料未及。如果只是把北京的优质资源继续疏导在北京区域内，不会对城市格局有任何改变，也不会改变人口继续聚集的趋势。

当然，不能指望一个雄安新区会解决所有问题，但它肯定会起到“牵一发而动全身”的作用。也需要看到，北京的“城市病”还会在相当长的一段时间内存在，需要在行政手段疏解的同时，更多地依靠市场，依靠中小城市的发展来解决。

对京津冀意味着什么

《财经》：既然首要目的是疏解非首都功能，那为何新区被设置在河北，而不是离北京更近的地方，或北京与天津之间？

李铁：如果将北京的优质资源继续疏解到北京管辖区，那北京的城市格局和人口过于集中的情况不会有本质改变。

北京现在的2173万人口中，没有户籍的外来人口接近五分之二，同时短时间内并不可能解决外来人口落户的问题，这直接涉及到这些外来人口的住房供给，他们的怨言会越来越强烈。之所以北京的房价那么受关注，其实并不在于房价多高，而是这些已经在北京生活多年的人们没有能力购买住房，而政府又不愿意为他们提供足够的住房供给，担心会造成更多的人进入。这个问题如果不及时化解，那么会引发新的社会矛盾。

如果将新区设置在京津之间也不行，这会强化京津的公共服务区域化的保护性行为，增加向京津地区流入的人口。需要看到，京津冀协同发展的主要矛盾是存在于北京和河北之间，北京的常住人口有很大一部分来自河北，北京对河北的虹吸效应会使得两者之间的贫富差距越来越大。同时，北京面临的问题是“大城市病”，而河北有较大的容纳空间。

其实新区无论选择在哪里，都会引起争论。只要理解中央疏解非首都功能的战略，也就知道，动用行政力量选择河北建立新区化解当下矛盾，是不得已而为之，是通过大区域的空间格局调整，缓解长期以来在京津地区难以进行户籍管理体制改革的问题。

《财经》：为什么没有选址在河北的其他地区？

李铁：这次之所以把新区放在河北腹地，我认为是想通过优质资源在空间上的重新配置，从根本上促进河北的产业结构转变，带动人口向河北的城市集聚，提高河北城镇化水平，从而解决“环北京贫困带”和河北的发展问题，对河北来说，这不是锦上添花，而是雪中送炭。

雄安具有的优势可以体现在两个方面，首先，新区所在地域原本没有太多规划，这极大地降低了建设新区所需付出的拆迁建设成本；同时这一区域有大量的可扩展空间，未来可以通过高标准的规划建设，提供至少不低于北京的公共服务和环境空间，提高企事业单位迁入的积极性。

新区的这一选址超乎很多人的预料，因为这在一定程度上打破了常规，但是这次超出常规非常具有前瞻意义，即新区会真正地带动区域的发展。

《财经》：雄安新区的成立将会对河北及周边区域带来怎样的影响？

李铁：河北过去十年一直在发展重化工和钢铁产业，为京津冀区域带来了严重的环境问题。雄安新区的出现会带来区域产业结构的调整。通过将北京的央属企事业单位迁至河北，可以带动当地服务业的发展，特别是生产性服务业的发展。

此外，还可以通过新区建设，拉动市场化的企业和投资主体的进入，带动内需，推动经济增长。过去的投资，往往撒胡椒面，这次是有重点地通过雄安新区建设，推进京津冀甚至环渤海经济圈的发展，从空间上也实现了从沿海向内地，从南方向北方逐步推进的战略。新区虽然位居河北，但是可以辐射到东三省以及河南、山西等中部地区。

《财经》：大量企事业单位的迁出，会造成北京的空心化吗？

李铁：北京不再需要那么多钱，随着人口压力的减少，基础设施投入的压力会得到缓解，同时财政的压力也减小了。不用担心空心化的问题，随着央属企事业单位的迁出，会给新进入的市场力量腾出空间。

解铃还须系铃人

《财经》：很多观点提出，资源的再配置及非首都功能的疏解应该交给市场，而目前来看，雄安新区设立则是由中央作出的决策，你怎么看待这个问题？

李铁：如果完全交给市场，从现实操作的角度看，哪个单位和企业愿意主动搬出北京？留在北京本就是市场的选择，也是多年来行政化推动带来的市场结果。解铃还须系铃人，既然是行政化导致资源的进入，还是用行政的强制手段疏解更为奏效。否则采取所谓温和或市场的做法来疏解功能，北京“城市病”的治理将遥遥无期。

所以，中国的事情还得按照中国的办法来，只有通过行政的手段把各种约束打破，才有可能充分发挥市场的作用，现阶段的改革和重大政策的出台都给市场留有了空间，当前必须通过行政的措施来强制推动。而只有强力将高端资源外迁，才能带动更多的资源，以实现区域的均衡发展，这是非常重要的一个思路。

这次雄安新区的设立，只有中央才能作出这个决定，而且未来在执行上会具有非常强的强制力，如果中央不下这个决心，北京是没有能力去动员中央企事业单位迁出的。

《财经》：这种行政强制力会遏制市场作用，或是弱化改革进程吗？

李铁：要把行政的强制力区别来看，一种是分配的强制力，一种是推进改革的强制力，我认为要弱化的是前者，要强化的是后者。

中国的改革历来都是行政推动的，这次也不例外。雄安新区从一定程度上体现了深化改革的决心，要知道这个决定涉及到部门利益、央企利益，涉及跨区域的搬迁疏导，这不是要动个别人的利益，是要动很多人的利益。这是一个非常大的举措，如果不走出这一步的话，改革很难推进，城镇化的战略目标不可能实现。

一定要搞清楚一个道理，不能过度放大市场的作用，权力集中在政府手里，政府不放，何谈市场？所以政府的问题，只能靠政府自身来解决，因为靠市场是解决不了的。有一些人会认为应该由市场来推进改革，其实是一个误区，只有行政权力足够大时，才能够推进改革，进而实现改革的目标。

在世界范围内，墨西哥的首都墨西哥城和印度的德里是没有政府管控完全靠市场力量发展的，但其城市问题重重。在中国现有的体制环境下，如果仅仅只依托市场规律来发展城市，全国的人都会涌向北京。

《财经》：世界范围内，目前能与雄安新区相类比的是韩国的行政首都世宗市，但它并没有起到疏解人口的作用，大量公务员仍然住在首尔，同时这座新建城市的发展也不及预期。有人以此为例，认为通过行政强制迁入雄安新区的央企和事业单位员工并不会放弃北京的户籍和福利，因此新区很难真正发挥疏解北京人口的作用，你怎么看？

李铁：中央政府对雄安新区极为重视，从这一角度看，其公共服务的建设标准会很高，如果新区能够按照中央的精神去落实，新区范围内的医院、中小学校等相应的公共服务水平也会跟进，这将逐步地吸引产业和人口，当然这会是一个长期的过程。

如我前面所说，此次北京的非首都功能的疏解，并不是按照个人意愿来的，是具有中央强制力的，与韩国政府相比，中国政府调动资源的能力要强得多，应该不会存在世宗市遇到的问题。

《财经》：你前面提到，动用行政力量设置雄安新区，是不得已而为之，那么在未来新区的建设和发展中，还能够给市场留出空间吗？

李铁：需要注意到，在中央近几年深化改革的思路中，将如何更好地推进市场对资源的配置，如何更好地发挥市场作用，同时降低政府的管理成本当作一个非常重要的战略决策。

从这个角度理解，雄安新区的设立虽然依靠的是行政力量，但并不意味着对市场的排斥。在用行政命令将一批央属企事业单位迁入新区后，剩下的就可以交给市场。企业的总部、大学、医院扩张的部分搬去新区后，一定会带动更多的资源，这是一个带动增量迁移的过程。而剩下的存量的调整则还需要市场的带动，这也将体现市场在发挥资源配置方面的作用。

同样，中央投资建设与市场发挥作用并不矛盾，而且雄安新区从开始设计时就应该考虑如何进行市场资源配置，比如，基础设施的建设就应该通过多种方式吸引外部资金，同时新区未来在发展过程中，可以将产业的发展交给市场。

在这一点上，深圳是个例子，它先是靠中央和各省区投资建立起来，后来形成一定规模，才带动了市场资源的持续进入和配置。