中国无人机立法似乎并未跟上市场的快速脚步，现有规则“非严即空”，加之监管缺位，使无人机使用者往往只有“不飞”和“黑飞”两个选择

文／本刊记者 张瑶 肖辉龙 编辑/李恩树

4月9日的“2017武汉国际马拉松”开赛前，一架四旋翼无人机突然飞入起跑区上空。赛道旁的民警立即举“枪”瞄准，连续扣动扳机后，这架无人机徐徐飞离管制区，落回地面。

这种专用“枪”被称为“无人机反制枪”，通过一定范围内截断无人机控制信号迫降无人机。当日的马拉松中，负责安保的公安民警共迫降或驱离了3架来历不明的无人机。

脱胎于军事应用领域的无人机产业，在民用领域发展迅猛。随着民用无人机产业趋于廉价、傻瓜化、玩具化，大型活动中常会出现未经备案许可的无人机，一旦失控坠落，易造成人员和财产损失。

而中国无人机立法并未跟上市场的快速脚步，现有规则“非严即空”，加之监管缺位，无人机使用者往往只有“不飞”和“黑飞”两个选择。

无人机安全事件频发

以个人航拍为主的消费级无人机正成为热门消费品。据艾瑞咨询发布的《2016年中国无人机行业研究报告》，预计到2050年，中国无人机航拍市场规模约达300亿元，安防市场约150亿元，总规模将达750亿元。

美国奥本海默金融服务公司报告显示，美国民用无人机运营商使用的无人机产品中，中国企业占约90％份额。中国已成为世界主要民用无人机研发和生产国，目前至少有400多家单位从事无人机研发、生产和销售。

无人机在中国逐渐普及的背后，却很少有人了解无人机飞行的相关管制措施，导致“黑飞”行为频发。

今年1月15日，一段用无人机近距离航拍飞机降落的视频在微博上广为传播，微博认证为“民航自媒体”ID的“航空物语”在转发这段视频时称，这种航拍行为已严重威胁航空安全。事后浙江省公安厅机场公安局警方对外表示，当事人袁某使用大疆无人机，在杭州萧山区新街镇距机场约8.5公里处航拍日落，拍摄到了多架途经的民航客机。

“无人机”通常指“无人驾驶航空器”，需要驾驶员使用遥控设备操控。有六年操控无人机飞行经验的刘淼（化名）介绍说，自己也常“黑飞”，原因在于不知道每次执行航拍任务应该办理哪些手续，及向哪个部门申请。

不过即便知道，刘淼也会尽力避开，因为申请获批的程序繁琐，且不一定能获得批准。

根据《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》的规定，对于民用无人驾驶航空器，飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设飞行空域。

“只要不是在机场等敏感地带飞行，一般不会有人来管。”刘淼说，他事先会尽力避免明显触碰警戒线的飞行任务。

飞行标准边界模糊

无人机的飞行边界何在？

在中国现有法律法规及一些行业标准中，无人机的飞行标准并非没有规定，但却存在复杂、滞后、难以执行等问题。

和许多资深无人机玩家一样，刘淼也不清楚试飞无人机的合法边界在哪里，新手更是懵懂。

按照现有法规，无人机的监管方包括民航、军方空管、公安、机场等，无人机的管理规则也散见于这些部门的法规、规章、文件中。

从功能上看，除了军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，都属于通用航空。从事农林植保、科学作业、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动，均应当适用中国民航局于2003年出台的《通用航空飞行管制条例》。其中对经营者的资质，航空器的适航标准，以及申请流程等，都有严格而具体的规定。

然而由于该法规实施时间较早，对于近几年才兴起的无人机而言，这些标准存在高门槛、难以执行等滞后问题。

低、慢、小的特性，加上消费级无人机多为个人使用，导致无人机更难适用为大型航空作业等商业飞行行为而制定的通用航空相关规定。不过，近几年，民航局又陆续出台了针对无人机的相关规范。

参考民用航空器的相关法律，无人机合法飞行一般需要具备三个条件——无人机驾驶资质、通过申请获得飞行空域、能够证明无人机适航。

按民航局2013年出台的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，对于在视距（相对高度120米，距离500米）内运行的空机大于7公斤的无人机，在隔离空域内超过视距运行的无人机，以及在融合空域内运行的不大于116公斤的无人机，需要获得民航局指导下的中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA-China）颁发的无人机飞行执照。对于空机重量大于116公斤的无人机和计划在融合区域飞行的无人机，驾驶员则依据不同标准，需考取由民航局管理的私用、商用或者航线运输驾驶员执照等。

以常见的航拍行为为例，按照这一标准，现今多数无人机航拍行为都可囊括在内。但实际上，许多航拍无人机驾驶员并无该飞行执照。

AOPA-China是目前唯一有无人机驾驶证颁发资质的行业协会。截至去年底，民用无人机驾驶员合格证总数为10255个，主要分布在各生产研发企业、相关应用单位以及大专院校等。持照飞行的无人机驾驶员占中国实际无人机飞行员比例非常少。

由于没有经营权，AOPA-China只负责考核不进行培训。《财经》记者获悉，提供AOPA无人机驾驶资质培训的学校，一般收费8000元至2万元不等，时间跨度至少半个月。

“我到现在都不明白我每次任务究竟应该办理哪些手续，向哪些部门申请。”河南俯瞰天下影视传媒有限公司总经理李军波说。他是河南首批取得AOPA-China无人机驾照的资深用户。

按规定只有在以下三种情况下，无人机飞行员不需要向行业协会或航空局申请无人机驾驶资质：在室内运行；无人机重量在7公斤以下且在相对高度120米内，500米半径的范围内运行；在人烟稀少和空旷的非城镇、乡村、繁忙道路或大型露天集会场所等区域运行。

这一规定鲜为人知，尤其对于无人机的使用者。一家卫视真人秀节目组使用的是一款名为大疆“悟”（INSPIRE 1 Pro）系列无人机，官网销售资料显示，其重量约为3.4公斤，最快飞速为79km/h。节目组在无驾驶资质的情况下，应用无人机航拍的场景包括市内开阔的体育馆等人口密集地区。

合法飞行的另一个条件是，需进行空域申请。依据国务院、中央军事委员会发布的《飞行基本规则》规定，中央军事委员会空中交通管制委员会负责全国的飞行管制。

近日，AOPA-China无人机委员会工作人员向《财经》记者介绍，申请飞行要看具体的空域，空军管制的区域要向空军航管部门申请，民航局管制的区域则要向民航部门申请。

无人机的一些飞行标准边界模糊，但聊胜于无。问题是，一些法律法规在执法时却因主体不明、监管缺位等问题，放任“黑飞”。

现阶段，根据无人机违法违规飞行的严重程度，通常依照《民用航空法》《治安管理处罚法》《刑法》等法律法规的规定予以惩处。北京法学会航空法学研究会常务副会长张起淮介绍，现行追责方式宽泛，普遍存在着未就无人机作出专项规定、法律责任不明确等问题。“现有的原则性、指导性规定不能对无人机的适航、审批、操纵、运行等环节作出切实有效的指引。”

空域管理严格之因

艾瑞咨询发布的《报告》指出，目前政府对低空空域飞行的管制较为保守，民航局相关领域管制条例未正式颁布，加之无人机驾驶员考试流程繁琐、价格昂贵，“黑飞”现象普遍。

“要发展无人机产业，对其进行立法规制，空域的放开是大前提。”航空法专家、律师刁伟民表示，空域资源不利用等于浪费，而目前我国的低空空域的使用和管理正处于改革破冰期。“由于低空飞行的审批较为繁琐，很多人怕麻烦加之存在侥幸心理。”

《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》规定，“民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行”，飞行均需要“为其单独划设隔离空域，明确水平范围、垂直范围和使用时段。可在民航使用空域内临时为民用无人驾驶航空器划设隔离空域”。除此之外，所有飞行计划都要向管制部门申报计划，到相应的军区空管处或民航部门报批，以获得相应的 “隔离空域”。

在实际操作中，准备何种材料、向哪个主管部门申报，都未明晰，而且，据2月17日AOPA-China执行秘书长柯玉宝接受中国经济网采访时称，目前管制部门不接受个人飞行申请。

不论是监管主体还是无人机使用者，都往往忽视无人机飞行的审批程序。

由于没有配套的实施办法和明确的监管制度，尽管民航局从2009年起就在逐步推出无人机管理办法却难以实施，反而造成许多无人机想要守法飞行却无门的无奈。

中国的规定是，无人驾驶航空器飞行只能通过向有关部门申请报批来获得专门分配给无人机运行的“隔离空域”，不能在有其他有人驾驶航空器同时运行的空域运行。在缺乏完善合理的报批制度现状下，等于基本没有给无人机分配相应的发展空间。

对比之下，通用航空和无人机产业发达的美国、日本、英国等国家，都有标准的空域划分制度，并且在低空空域的准入和管理上较为宽松，为无人机的准入提供了空间。

作为世界上空域管理最为严格的国家之一，中国空域要进行开放化改革的说法，从官方到民间一直存在，始终难见实质性进展。

早在2010年，国务院出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，定下空域改革的时间表，为发展通用航空扫清障碍。2015年，国务院总理李克强在国务院常务会议上再次提出扩大低空开放空域的议题。今年全国“两会”期间，全国人大代表马须伦提出尽快立法填补中国空域管理空白的议案，建议突出和完善顶层设计，为空域的主管部门及其权限、空域划设的基本制度等进行全面立法。

中国政法大学国际法学院副教授覃华平对《财经》记者说，既应尽快为无人机在隔离空域内的飞行提供合理报批与准入手续，也要考虑无人机在融合空域的飞行准入许可问题，与国际接轨。

美国“宽严并济”的空域管理方法值得参考。

在那里，根据高度、机场和军事设施所在等，空间可划分为不同的等级。对不同等级空域实行不同级别的管辖和准入许可，允许无人机在不影响正常载人航空安全和军事安全的前提下，在空域内飞行。而在低于700英尺或者1200英尺（约为213.36米或365.76米）的空域，无需申报飞行申请，飞行安全由飞行员自己负责，自由度较高。

亟须清晰的适航立法

中国对无人机的审查标准和程序并不清晰，主要是对无人机企业进行适航检查，而非审定并办理适航证。

这一产业正在发展初期，相关技术等都在完善和探索过程中，针对无人机企业进行技术上的适航要求，许多企业担心会受到过多制约而影响技术发展。

覃华平说，从产品责任的角度出发，如果有完善的适航标准，其实对无人机产业来说是利好消息。例如，如果优秀的无人机生产企业设计的产品达到了相应的适航和品控标准，仍然发生产品安全事故，企业应当可以减轻或者免于承担相应的责任。

除了合理的空域准入制度和标准化的产业适航监管，要根治无人机“黑飞”和乱飞严重的现象，还需要一整套法律规范体系。

“对于无人机的立法和监管需求其实已经到了非常迫切的地步。”刁伟民称，目前，许多规定以规范性文件和咨询通告形式出现，既缺乏约束力，也过于零散。他建议通过“事前放松管制+事后严厉处罚”从上至下的完整制度来监管产业。

“规范无人机飞行活动应当先立法、后制裁。在我国现行法律法规和管理文件的基础上，就无人机进行针对性立法，将无人机真正纳入法律体系，明确其民事责任、行政责任和刑事责任，填补目前无人机归责机制和法律救济的空白。”张起淮说。

实名制被认为是能够有效解决消费级领域无人机监管无力的方式。

2015年起，美国就开始了无人机实名登记制度，截至2016年底，已有近3万名无人机飞行员获得证书。中国进行无人机实名制呼声已久，近日也有出台迹象。中国民航局局长冯正霖3月在接受媒体采访时曾表示，民航局会研究推行无人机实名制管理方式。

不过，要建立完善的无人机管理体系，实名登记制度应当只是起点。覃华平说，对无人机的管理在实施的过程中，可以借鉴国外的成熟经验。例如，英国就为无人机飞行员提供了全面而详细的安全飞行指南，列明了诸如权利义务、具体管理部门及其联系方式、发生安全事故之后的处理方式及止损方法等。

缺乏适当的航行安全普法教育，一直是消费级无人机市场普遍存在的问题。如果提前告知和教育无人机飞行员其所拥有的各项权利义务，既能减少飞行安全隐患，也能保证在无人机出现事故后，相关责任人可以被有效而合法进行追责。

发生在2015年，被称为“无人机‘黑飞’入刑第一案”中，三名飞手闯入首都空中管制区进行测绘拍摄，导致多架民航飞机改变航线，空军出动军机对其进行迫降，因此被法院以“过失以危险方法危害公共安全罪”判刑。该案律师张起淮告诉《财经》记者，案件发生前不久，行业主管部门刚刚制定出临时性的管理规定和制度要求，发布相应的通知，但是这些刚刚颁布的对空域申请及证照要求等规定，他的当事人并不知情。

长期以来，无人机申请空域及申领证照等均处于模糊状态，规定颁布后的宣传普及、指导教育力度又非常薄弱，许多业内人士对此也不甚了解。

由于没有详细具体的制度规定，又缺乏对权利义务的清楚划分，该案判决受到许多刑法学专家的质疑，认为在没有向被告人明确规定空域申请报批等义务的前提下，不应要求其对空域申请的预见过失承担刑事责任。

在覃华平看来，如果能够借鉴国外有效的管理经验，简化报批手续，明确告知飞行员其权利义务，对该案件中被告进行追责就不会发生争议。

另外，需要明确“黑飞”、乱飞者需要承担的法律后果。除了目前中国常见的由公安部门对飞手进行警告或者拘留等之外，还可以引入国外的高额罚款、列入黑名单、限期不得购买使用无人机等多样化的惩罚方式。

虽然现行《治安管理处罚法》并未对无人机等航空器材作出规定，但今年1月公布的《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》则在第46条特别增加规定称，违反国家规定，在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体的，处5日以上10日以下拘留；情节较重的，处10日以上15日以下拘留。

随着未来无人机的应用愈发普及，覃华平还建议，可以加入保险制度对产业予以进一步的规范。国家也可以推出强制性的保险，以政策性保险的方式平衡意外事故可能导致的责任失调。