伴随土地制度改革而来的是农业经营制度改革，解决农村“谁来种地”问题，必须聚焦于培育新型农业经营主体
文/张红宇
2017年，中央一号文件把推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能作为主题，以体制改革和机制创新为根本途径，加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。
伴随土地制度改革而来的是农业经营制度改革，解决农村“谁来种地”问题，必须聚焦于培育新型农业经营主体，这本身也是破解“弱者种地”的必然选择。
培育新型农业经营主体
新型农业经营主体是改革的主力军。新形势下，我国农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧，必须重构和优化农业产业体系、生产体系、经营体系。农业经营体系涉及体制改革和机制创新，很大程度上影响着、甚至决定着产业体系和生产体系的质量。换句话来讲，只有经营主体结构“优”，才有产品结构“优”、要素结构“优”和产业结构“优”。
在众多农业经营者之中，2.3亿普通农户规模小、实力弱，没有足够能力实现提档升级，调整种养产业带来的边际效益也比较低，应以保总量、保基础为主。新型农业经营主体经营规模大，集中于某一个领域、品种或环节，开展专业化生产经营活动，尤其是直接面向市场，对市场反应最灵敏，最能把握市场需求的变化，可以根据市场需求快速调整生产结构，把新技术、新品种、新理念引入农业，推动优质、安全、多元化农产品更有效率地“产”出来、“流”向消费者，更好地解决农业供给侧存在的结构性问题，是推进农业供给侧结构性改革的引领力量。
新型农业经营主体要有不同定位。在专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多元经营主体共存的局面下，必须准确定位不同主体在发展生产、提升效益与竞争力等方面的不同组织功能，提高各类资源要素的配置效率。
专业大户、家庭农场是农业生产经营的基础，具有生产功能和专业化优势，是直接从事初级农产品生产的主力军，在保产能、保供给等方面作用突出。目前，我国经营面积50亩以上的农户达到356万户；家庭农场达87.7万个，经营耕地1.76亿亩，占承包耕地面积的13.4％。据对全国3000多户家庭农场典型监测，家庭农场的年均纯收入达25万元，劳均纯收入近8万元，远高于普通农户。家庭农场要突出其专业化、标准化的规模经营优势和直接生产经营的制度绩效。
农民合作社集生产功能、服务功能于一体，是联系农民、组织农民、服务自我的独特载体，有助于实现农业经营和农业服务的规模经济，特别是在降低生产成本和交易成本、增加农民收益等方面，有其他组织形式不可替代的优势。截至2016年底，全国依法登记的农民合作社179.4万家，入社农户占全国农户总数的44.4％；流转土地1.06亿亩，占全部流转耕地的22.4％。
农业企业产权关系明晰、治理结构完善、管理效率较高，在高端化、品牌化、国际化农产品生产上发挥引导示范效应。目前，全国各类龙头企业12.9万家，形成了以1242家国家重点龙头企业为核心、1.5万家省级龙头企业为骨干、10万多家中小型龙头企业为基础的发展格局；年销售总收入达9万多亿元，涌现出了新希望、温氏等一批年销售收入超百亿元的大型企业集团。据观察，企业化是现代农业发展的一大趋势，但在我国有一定的阶段性特征，属于一个渐进变迁的过程。
不同经营主体具有不同功能，融合发展可以倍增优势和效率。既要鼓励发挥各自的独特作用，又要引导各主体相互融合，积极培育和发展家庭农场联盟、合作社联合社、产业化联合体等。四川简阳生猪养殖推行“六方合作”，即养猪户、合作社、保险公司、金融机构、买猪方、政府等六方共同合作，把畜牧产业链条上各主体、各要素紧密串联，实现了多方共赢。安徽、河北等地探索发展的农业产业化联合体，以龙头企业为核心、农民合作社为纽带、家庭农场和专业大户为基础，双方、多方或全体协商达成契约约定，形成了更加紧密、更加稳定的新型组织联盟。各主体分工协作、相互制约、形成合力，实现共同利益的最大化，是实现一二三产业融合发展的有效形式。
同时，要避免强者越强、弱者越弱。特别是在企业与农民的合作与联合中，一定要建立共享机制，促进要素资源互联互通，密切企业与农民、合作社与合作社、企业与家庭农场、企业与合作社等之间的合作，从简单的买卖、雇佣、租赁行为，逐步向保底收购、合作、股份合作、交叉持股等紧密关系转变。比如，农业部组织开展的土地经营权入股发展产业化经营试点，一年多来，7个试点县（市、区）共有13家农业企业、9家合作社开展了土地入股探索，涉及农户1.4万多户、土地面积5.1万多亩，形成了直接入股公司、入股合作社、农民与原公司成立新公司、非公司制股份合作经营、公司入股合作社等五种模式，农民以“保底收益+二次分红”的形式，有了更多实实在在的获得感。
开放是农业农村改革发展的活力所在。在土地流转、农地经营、农业生产服务、农产品加工营销等方面，应鼓励多元主体积极参与，以市场为导向，一视同仁，公平竞争，做到农地农用、新型经营主体用、新型职业农民用、新农人用。比如，土地流转可以跨主体进行，农业社会化服务可以跨区域展开，城市工商资本按照有关规定可以流转土地参与农业经营，电子商务等IT企业也可以发展生鲜电商、智慧农业等。同时，要严守政策底线和红线，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益。
新型农业经营主体要抓好规范化建设。规模是规范的基础，规范是质量和声誉的保障。经过多年来自我发育和政策支持，各类新型经营主体总体数量和规模不断扩大，成为建设现代农业的骨干力量。但规范化程度依然不高，有的是“空壳子”，长期休眠不生产经营；有的是“挂牌子”，一个主体、几块牌子，既是家庭农场、合作社，又是龙头企业，搞得“四不像”；有的是“混日子”，没有过硬的技术，没有明确的发展目标，没有拿得出手的产品，这些都影响了新型农业经营主体的整体质量和外在形象。
家庭农场要还原本质特征。家庭农场的本源是家庭经营，是三口之家、四口之家的核心农场，不能泛化。现阶段，从全球范围看，所谓家庭农场指的都是核心家庭。家庭农场应是家庭劳动力经营，是经营者的自耕，不能将所经营的土地再转包、转租给第三方经营。要积极倡导独户农场，而不应将雇工农场、合伙农场、兼业农场、企业农场等作为规范化、示范性农场。农忙时可以雇短工，可以有1个-2个辅助经营者，但家庭成员的劳动一定要占到60％以上。家庭经营的上述特征决定了只能发展适度规模经营，动辄几千亩、上万亩土地显然种不过来。
农民合作社要扩大规模。从国际合作社发展来看，都是合作社数量减少，但经营或服务规模不断扩张，呈现出了规模化的趋势。瑞典农业及林业合作社由19世纪初的3000多家减少到40家，丹麦奶业、生猪和粮食合作社由1903年的1073家减少到20家，集中化势头明显。这对我国农民合作社发展提供了很好的借鉴。要遵循合作社本质，坚持合作社归农户所有、由农户控制、按章程分配的办社原则。在此基础上，按照合作社数量递增、同类合并、规模扩大、质量提升的发展之路，扩大经营规模，积极发展联合社和集生产、供销、信用“三位一体”的综合社，提高综合竞争力。
龙头企业与一般企业的本质区别，就在于要带动农民发展，通过建立利益联结机制，让农民分享产业链的增值收益。这也是中央扶持龙头企业的重要原因。龙头企业必须坚持服务农民、帮助农民、富裕农民，在自愿平等互利的基础上，规范发展订单农业，为农户提供质优价廉的生产服务，吸引农民以多种形式入股，形成经济共同体、责任共同体和命运共同体。
准确把握“三权分置”
去年公布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《三权分置意见》），对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展提供了制度基础。
随着工业化、城镇化快速推进，土地经营权流转越来越普遍。截至2016年底，全国土地流转面积达到4.7亿亩左右，占家庭承包耕地总面积的35.1％。相当于全国2.3亿农户中，超过7000万的农户部分或全部流转出了土地。在这种情况下，平等保护土地经营权，赋予经营主体更加稳定的预期，处理好土地流出者与流入者的关系，意义重大。
最近几年，各地农民群众在坚持农村土地集体所有、保持家庭承包关系和面积不变的前提下，自我探索了“按户连片耕种”“一户一块田”“农业共营制”，以及建立在经营权共享上的农业生产托管和半托管，都是在不改变原有承包权益的基础上，在更大范围内实现经营权的有效配置。
“三权分置”要廓清权利边界。集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度，“三权”之间具有层层派生的关系，又能够相对独立地运行。
关于“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。在政策和法律上厘清“三权”关系，是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断的实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
坚持集体所有权。在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。要明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能，包括农民集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地，对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。
稳定农户承包权。土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。
《三权分置意见》再次强调严格保护农户的土地承包权益，包括承包农户有权占有、使用承包地，自主组织生产经营和处置产品并获得收益，通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。同时，根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能，包括依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴等。
放活土地经营权。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，优化土地资源配置，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。
《三权分置意见》明确了土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作，并取得相应收益的权利，强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。
强调经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，任何组织个人不应妨碍经营主体行使合法权利等。鼓励创新放活经营权的方式，根据各地二三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用股份合作、生产托管等方式，发展多种形式的适度规模经营，探索更多放活经营权的有效途径。
要推进“三权分置”落到实处。当前，农村土地“三权分置”制度框架虽已初步建立，但在理论和实践层面仍存在一些需要解决的问题。
一要加强理论研究。中央文件已初步明确了“三权”的权能内涵以及“三权分置”的实现路径。针对法学、经济学界的相关争论，要深入研究土地承包和土地流转过程中农民集体、承包农户、经营主体的权利和权能内容，进一步厘清“三权”的权利边界，完善“三权”权能内容，厘清相互关系。在此基础上，做好《农村土地承包法》等相关法律的修订和完善工作。
二要夯实工作基础。加快推进农村承包地确权登记颁证工作，扩大整省试点范围，强化工作督导，加强平台建设和成果转化应用。健全土地流转管理服务体系，加强土地经营权流转交易市场建设，健全市场运行规范，拓展市场服务功能；加强流转合同管理，推广使用标准流转合同文本；探索建立土地流转履约保证保险，研究完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制。
三要强化实践指导。在试点试验的基础上，要抓紧研究提出承包地退出办法，既要充分保障广大农民的财产权益，又有利于土地集约节约利用，避免重蹈部分东亚国家因土地规模经营水平低而导致农业竞争力弱的问题；健全土地经营权抵押融资配套制度，稳步推进经营权抵押贷款试点，切实解决新型经营主体金融信贷难问题。
四要加强经验总结。一些地方在实行“三权分置”过程中进行了生动而又丰富的探索，要密切关注基层在“三权分置”实践中出现的这些新情况新问题，及时总结推广典型经验和做法。在此基础上，建立一个科学的评价体系，引导地方因地制宜发展规模经营。
做好农村承包地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权的合法权益，是实行“三权分置”农地制度改革的重要前提，也是推进土地经营权有序流转、发展规模经营的重要基础。截至2016年底，全国有2582个县（市、区）开展了试点，确权面积近8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70％。从山东、四川、安徽等先期试点省份来看，承包地确权登记颁证的制度绩效已经开始显现。
一方面，强化了承包地的权属确认和保护。通过采用先进的测绘技术，摸清了承包地的底数，基本解决了承包地块面积不准、四至不清等历史遗留问题，化解了大量土地承包纠纷，打消了农民进城落户的顾虑，推动了城镇化进程。另一方面，促进了承包地流转、抵押等权能的实现。通过“确实权、颁铁证”，让农户吃上了“定心丸”，更加放心流转土地，降低了交易成本，稳定了新型主体的经营预期。
坚定规模经营发展方向
发展现代农业，推进农业供给侧结构性改革，规模经营势在必行。必须发展农业规模经营，破除小农经济约束，从根本上提高资源配置效率、土地产出效率和劳动生产效率。
规模经营要把握好“适度”。中国发展规模经营，主要是立足于农民增收、农业增效，这决定了我们并非是希望通过规模扩张，来实现美国、澳大利亚等发达国家在土地资源方面的竞争力。我们所提倡的规模经营，从农民收入的角度来看，“适度”的标准应为当地户均承包地面积的10倍-15倍。
目前，城乡居民人均收入之比为2.72∶1。在农民收入构成中，家庭经营收入约占40％，其中种植业收入约占50％。粗略计算的话，从事种植业的农民只需在现有经营规模基础之上扩大10倍-12倍左右，就可以达到城市居民的平均收入水平，这就是追求的适度经营规模。如果是种植经济作物，从上海、成都调研来看，不到10亩就可以满足这个收入标准。
从亩均效益来看，适度规模经营可以实现资源效率最优配置，有利于提升农业效益。最近几年，各地陆续推出家庭农场适度规模的标准，上海为100亩-150亩、江苏为100亩-300亩都是合适的。
在中国推进规模经营应有阶段性。第一阶段着眼于保收入、保效益，使从业者感到农业有奔头，提升农业的吸引力。第二阶段应着眼于提升竞争力。从这个角度看，中国农业规模经营的产业选择意义重大。简言之，园艺型作物比粮食作物的规模经营，在我国更有前途，在国际上也有比较优势，是提升我国大国农业竞争力的突破口。
规模经营有两条路径。在土地集中型规模经营中，新型经营主体通过土地经营权流转达到生产的规模化，形成土地要素集中的规模经济效益。在上海、江苏等经济发达地区，土地流转比例已超过60％，有助于破解“谁来种地”问题。在服务带动型规模经营中，通过发展农业生产性服务业，深化专业分工，均衡配置各类资源要素，实现分工经济下的报酬递增和农业劳动生产效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等粮食生产大省和传统农区，大量农民转移就业，留守老人、留守妇女从事农业生产经营的居多。在这种情况下，通过提供农业社会化服务，不需要转移经营权就可以获得规模效益，有助于解决“地怎么种好”问题。
规模经营也要守住底线。规模经营必须与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。无论怎么改革、如何发展规模经营，都必须坚持农民土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，坚持农民的主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不能操之过急、贪大求快，追求所谓的规模越大越好、比例越高越好，人为“垒大户”。要充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，立足当地实际，因地制宜探索促进土地有序流转、发展多种形式规模经营的实践探索和制度创新。
（作者为农业部农村经济体制与经营管理司司长，编辑：王延春）
