商住房在一线城市被判处死刑，它从未合规却早已壮大。既已默许，政府态度又为何突变？

文/本刊记者 董文艳编辑/马克

紧绷的上海商住房新政出现了放松迹象。

8月11日，上海住建委表示，上海将研究制定“商业用房改建为租赁住房”的实施细则，对于“类住宅”清理整治过程中尚未销售的项目，考虑转为租赁住房。

今年4月，上海市发文禁止在商业或办公用地上兴建住宅用途的建筑（商住房），已售未交付和在建未售的商住房都要改回商业用房，否则不得交付或限制交易。此举引起市场激烈反弹，乃至出现群体性事件。

商住房风暴3月底起于北京、广州，4月席卷上海与成都，5月深圳加入。截至目前，对商住房下达的通缉令已覆盖所有一线城市。

中国商住房的土地性质是商业办公，开发商在商业、办公用地上以酒店式公寓、公寓式办公、LOFT等名义开发类住宅产品，违反规划用途，改变房屋使用性质。这类房屋产权大多只有40年或50年，居住者不能迁入户口，也不能享受周边学校、居委会等配套设施。

商住房虽从未合规过，但已在全国热点城市尤其一线城市扎根壮大。长期以来，政府纵容默许，开发商顺水行舟，购房者趋之若鹜。

如今，商住房突然死亡，既在情理之中，又在意料之外。风暴从何而起，各方一直遵循的潜规则为何此时失效，政府封杀商住房的逻辑又是什么？

围剿商住房?

在这轮全国商住房围剿运动中，上海市的严控程度高于其他城市。

今年1月初，上海叫停部分商住房项目网签，开始项目 清理。4月10日，上海市规划国土资源局明确办公用地不得建设公寓式办公项目，商业用地未经约定，不得建设公寓式酒店。

5月17日，上海市住建委等六部门正式下发商住房整顿方案。规定已售未交付商住房，要按照商办房屋功能去整改，由相关部门联合验收，不符合要求的不得交付。未按照规定整改商住房的，限制交易。这一政策对市场影响较大。

对于在建未售的商住房，上海新政要求违规项目整改后才可销售，要重新审核已批未建项目，停止审批公寓式办公项目。在土地出让合同中，也明确不得建设公寓式办公项目。

最早出台商住房禁令的是北京。3月26日，北京市建委发布新政，要求商业、办公类项目应严格按规划用途建设、销售，未经批准不得擅自变为居住用途。对于已售的商住房再次上市交易给个人，增加了个人五年缴税等购买条件。

但两个月后，北京又称这次新政是以遏制新增商住房为重点，对于存量商住房不予追溯。北京采取新老划断，3月26日之前已售的商住房，可以保持现有设施，可租可售，不受限制。

深圳的商住房禁令也温和许多。5月12日，深圳发布政策，提出对商办用房的建筑、设计加强管理，抑制商办项目违规改建为类住宅。

广州也在3月30日明确了商办项目销售对象只能是法人单位，不得作为居住使用。

相比之下，上海市政府态度决绝，不仅严禁新增商住项目，也明令改造存量商住房，并严控交易节奏。这也令上海成为对商住房新政反弹最大的城市。

矛盾与观望

商住房违规却火爆，一面是因为一线城市住宅用地稀缺，住宅地块一经放出便遭哄抢，地价抬升，地王随之诞生。相比之下，开发商获取商办用地难度低于住宅用地。另一方面，旺盛的住房需求也促使开发商将商办用地转为类住宅。

据《财经》记者了解，上海许多商办用地位于偏远外环，对于在那里做商业办公项目，开发商兴趣寥寥。只有调整为类住宅，才可能破解销售难题。

“都是些偏远的土地，政府如果不事先默许我们做商住房，哪个开发商会高价去那里拿商办用地？”一家上海大型房企中层人士说。

这是一条秘而不宣的通道：地方政府希望高价卖地，而开发商希望增加住宅土地储备。在住宅用地有限的背景下，政府推出商办用地，默认产品业态可改为住宅，而吸引更多开发商。最终双方均有利可图。

但秘道违规，其所维系的商住房市场本身也是脆弱的。

《财经》记者获悉，在今年4月发布禁令之前，上海市政府曾与当地国企开发商最先沟通，希望对方发挥表率作用支持新政。禁令发布后，上海市政府旋即成立巡检小组，检查所有未交付商办项目。

房地产项目验收是开发商交房前的固定流程，此前都由上海市各有关部门各自验收，并无统一验收小组，如今一反常态，足见严控程度。

上述大型房企中层人士告诉《财经》记者，之前政府各部门对商办项目的验收尺度相当随意，现在巡检小组压力下，许多开发商都在大拆大改。

正式发布禁令前，新政曾在上海市闵行区与嘉定区试点。对于未入住商住项目，上海下令限期拆除其居住功能设施，如上下水、煤气管线等。并宣布对一些因整改不完全或不到位的项目进行行政处罚。截至目前，闵行区绿地峰尚汇项目、闵行区浦江驿优商务广场项目、嘉定D9空间项目和嘉定明发商业广场项目等都被处以没收违法收入和罚款。

一刀切政策出台后，市场反弹很大，政府被迫出台缓和政策。6月12日上海市政府发布声明，称对已实际成交并完成网签的商住房，购房人要求退房的，要予以支持。购房人希望履行合同的，可交付使用。

这意味着，已交房的商住房，购房者可以居住使用，只在未来交易时做限制。

但对于网签后还未交房的商住房，目前仍在严禁范围内。《财经》记者获悉，现在上海开发商多抱持观望的态度，希望政府继续出台缓和政策，对已网签的商住房既往不咎。过去这些日子里，他们已陆续接到许多业主的退房申请。

即使在上海市政府各部门，对执行禁令也抱有矛盾观望心态。

比如规划部门、消防口、质检站等多个负责房地产项目验收的部门，在与开发商沟通的过程中，常有模糊表达。各部门同时在观望其他部门对禁令的执行程度，以此决定己方行动尺度。更有部门称，需观察北京商住房政策尺度的变化。

在北京，一位大型央企开发商告诉《财经》记者，去年底他们就听到要封杀商住房的风声，于是今年主推商住项目，几乎暂停住宅项目销售。在3月26日北京新政前，他们出售了近一半商住房。即便如此，现在还有近一半商住房砸在手里。“动作虽快，仍然被动，剩下的只能改回商办了。”上述央企负责人说。

调控工程的最大BUG

多年来，商住房由于面积小、不限购、价格便宜而广受欢迎。商住房的购买人群大致可分为两类，一类是受限于一线城市买房条件的刚需客，商住房为他们提供了第一居所。另一类是投资需求旺盛的强购买力人群，商住房为他们解决了资金出口。因此，商住房一定程度上巩固了一线城市楼市的火爆，成为楼市调控的最大BUG。

这一趋势体现在交易量上。中原地产数据显示，2016年1月至2017年3月政策出台前，北京居住属性物业成交90112套，其中商住房成交近5万套，占比超过一半。2016年上海房地产总成交套数10.9万套，其中以商住房为主的类住宅成交3.5万套，占比超过30％。

如何疏解一线城市火爆的购房需求？这或许与当下各一线城市的人口疏解计划有关，而商住房的命运隐藏其中。数位开发商人士告诉《财经》记者，对于此次商住房新政，上海市政府向下传达的政策目标之一即是控制外来中低端人口数量。

据《财经》记者了解，由于商住房售价低于普通住宅，其租金也相应低于市场价。过去，一些外来务工人员租住在商住房中。严禁商住房，可能带来间接驱赶效应。上海已提出，控制目标是到2020年总人口不超过2500万人。

对于一线城市的刚需客与投资客，商住房新政则带来直接杀伤。中原地产数据显示，北京“3·26”新政后一个月，商住房市场成交跌幅高达99.9％。

新政可能借此将部分一线城市购房需求挤压出去，相对改变供小于求的楼市现状，这将对调控一线城市房价，维系一线城市楼市稳定发挥一定作用。

商住房禁令甚至还可能有助于国家的三四线城市楼市去库存大计。

2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议上提出要化解房地产库存，促进房地产业持续发展。全国楼市冷热不均，房地产去库存运动延续至今。这一轮去库存主要集中在三四线城市，当地楼市供大于求的局面亟待缓解。

一位大型房企人士告诉《财经》记者，“去库存运动成败关键在于能否让流出性人口返乡购房。”三四线城市库存量大，除投资过剩外，部分源自人口流出到一二线城市，导致当地需求直线下降。

近两年来，一线城市房价稳步上涨，强二线城市房价激增，涌现“四小龙”等二线城市，都可能成为“流出型”人群返回三四线城市购房的外部推动条件。

在这一背景下，切断一线城市商住房的购房机会，堵上一线楼市调控工程的后门，将有助于一线城市继续向外挤压住宅需求，间接促进国家去库存大计。

“最理想的局面是，你没钱，请你去三四线城市买房，你有钱，也请你去三四线城市买房。别再惦记一线的商住房了。”上述大型房企中层人士说。

税收威胁与土地饥渴症

除了在宏观层面有助于一线城市房价调控与三四线城市去库存，这一轮商住扼杀风暴，还有微观层面的影响。

据《财经》记者了解，过去数年，一线城市与二线城市之间的竞争正在形成。上海的商住房禁令之所以最严，部分源自上海的税收压力更大。

地方政府的税收多来自落地企业，但从外因看，上海吸引产业的力度正在遭受两面夹击。

一方面是多年来外资陆续撤退中国的大环境，另一面是上海周边追兵崛起，江浙一带经济发展增速超越上海，在招商引资力度上，释放出比上海更大的诚意与优势。

统计局数据显示，2016年杭州GDP增速为9.5％，南京为8.05％，合肥为9.8％，都远超上海的6.8％。

为吸引产业，上海周边二线城市，近年纷纷加大企业税收优惠，筛选并吸引优秀人才。南京、杭州、苏州等二线城市目前均采取了高学历积分落户政策，从此前的买房落户逐步转向学历落户。

从内因看，一些企业逃离一线城市，是因为受到商办高租金的挤压，为了降低成本，这些企业往往更乐意将总部设置在更具租金优势的二线城市。

全联房地产商会数据显示，2016年上海写字楼市场平均租金204元/平方米/月。比杭州高了近70元/平方米/月，比南京租金高了近65元/平方米/月。

严禁之后，上海的商办项目供应量将势必有所上升，未来写字楼租金有下降可能，而这可以对企业入驻上海起到拉动作用。

上述上海房企人士告诉《财经》记者，“上海现在最想做的就是掐尖，把总部在杭州、南京、合肥等地的优秀企业吸引过来，总部过来，税收也过来了。”

营改增也将进一步放大上海的税收压力。2016年，上海开始全面实施营业税改征增值税试点，营改增解决了此前重复征税问题，虽然带来全产业的减税效应，但也将减少上海总体税收收入。

要增加税收，就必须腾笼换鸟，置换住宅业态，倡导更多企业入驻。这一轮商住房严禁运动，阻绝了商业办公项目向类住宅转变，让商住房回归商办属性，以此缓解上海的税收威胁。上述房企中层告诉《财经》记者，上海要借此把全市低效资产逼出来，变成流动财税。

8月11日，上海住建委表示，上海将研究制定“商业用房改建为租赁住房”的实施细则，对于“类住宅”清理整治过程中尚未销售的项目，也可以考虑转为租赁住房。

在中国，企业出租房屋需缴纳房地产税，此举如果推行，将有助于政府增加房地产税收。

而这一轮整顿商住房的特点是，一线城市领跑二线城市。这是因为一线城市土地指标的收紧比二线城市更甚，背后是政府对税收与土地联动的长期考虑。

国内三大都市圈都在缩紧土地指标。上海市政府此前宣布，到2020年，上海全市建设用地总规模不能突破3185平方公里，要逐年减少新增建设用地规模。至2040年，上海建设用地总面积要锁定为3200平方公里。

这意味着，未来，上海可通过土地出让增加财政收入的地块将越来越少，卖地开发模式将渐入尾声。“地要用在刀刃上，以前就像不断卖鸡，现在是指望鸡生蛋，不能再轻易卖了，政府要通过有限的土地创造更多税收价值。”上述房企中层人士说。

在土地饥渴症之下，政府从违规的商改住项目上动刀，可为提高税收寻觅新空间。2017年上海政府工作报告显示，社会治理、城市管理的精细化水平还要继续提高。“商住房这点蚂蚱肉也是肉，要珍惜，这总比直接征收房地产税强。”上述接近上海市政府的相关人士说。

一线城市的地税困境，不仅让商住房画上句号，也将深刻影响未来的市场竞争格局。

对开发商而言，有限的土地指标，决定了开发商必须发力多元化业务。围绕政府胃口，抓住能为政府带来更多税收的业务，从而增加开发商的拿地优势。

比如上海鼓励企业拍地时自持商业地块，自持用地鼓励做养老、医疗、教育、产业等。这些业态是拍卖土地的条件，也是地块的隐形溢价，相当于政府的财政支出转移。在这类地产多元化领域深耕的企业，将跑赢下一轮行业竞赛。

一线城市商住房通缉令还在继续，其间有两个疑问尚无答案。第一，不断增加的商办项目，是否真如政府所料，能够促进更多企业落地，带来税收？在上海远郊周边，商办项目空置仍是大概率事件，租金下跌仍有滞后性。第二，已交付的商住房多被禁止再交易给个人，未来很可能催生一批帮个人包装成公司的中介，接手二手商住项目，重新打开交易市场。

商住房交易是一个屡禁不止的市场，规则禁令的能量究竟如何，未来还需要在市场中检验。

（实习生雷嘉豪对此文亦有贡献）