草案吸纳数十年司法实践的经验，对一些不足进行了调整，终于跟上刑事诉讼法的脚步，但在一些关键性问题上未有突破

文/本刊记者 熊平平编辑/李恩树

6月15日，公安部网站发布《看守所法（公开征求意见稿）》（下称“草案”），向社会公开征求意见。这意味着，围绕看守所的立法工作终于接近尾声，施行27年的《看守所条例》行将退出历史舞台，取而代之的将是一部层级更高的专门法律。

《看守所条例》已滞后现行法律体系，在司法实践中暴露出诸多问题。2009年云南“躲猫猫”事件之后，相继发生“激动死”、“睡觉死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，这些事件均与看守所的体制问题相关。

对比《看守所条例》，草案尝试“纠错”，并力求和三次修订的《宪法》、两次修订的《刑事诉讼法》等大法保持统一。比如正式写入“尊重和保障人权”。

不过，在看守所的隶属体制问题上，草案未如学界期望作出改变。而看守所“侦羁合一”的体制问题，被认为是看守所存有诸多弊病的根源。不少法学界人士认为，草案吸纳数十年司法实践的经验，对一些不足进行调整，终于跟上刑事诉讼法的脚步，但在一些关键性问题上未有突破。

新增羁押必要性审查和律师会见权

当前全国3000多个看守所、100多万在押人员，主要监管依据是《看守所条例》。该条例于1990年颁布，是以1979年《刑事诉讼法》为主要依据制定。

《刑事诉讼法》后经1996年、2012年两次修改，而《看守所条例》27年未变，已严重落后于法治进程，存在羁侦不分、对在押人员权利保障不足的问题，且与《刑事诉讼法》存在多处矛盾。比如，现行《刑事诉讼法》将羁押对象称为“犯罪嫌疑人”、“被告”，并允许律师在侦查阶段会见犯罪嫌疑人，但《看守所条例》中，仍使用“人犯”一词，并不允许律师会见。

在各方呼吁声中，2013年10月，十二届全国人大常委会公布了未来五年立法规划，《看守所法》首次被人大常委会列入立法规划。经公安部近四年起草，终于在2017年6月15日公布草案，向社会公开征求意见。

天津财经大学近现代法研究中心主任侯欣一对《财经》记者表示，与《看守所条例》相比，草案在篇幅、内容上确有大的变化，吸收了《刑事诉讼法》相关精神，也将看守所近几年新的司法实践纳入其中。

屡被诟病的看守所人权保障问题，草案作出较大修改，对犯罪嫌疑人人身权利、诉讼权利增加了保障性条款，解决了《看守所条例》多年来与中国法治发展不一致的部分问题。

例如，草案首次将“尊重和保障人权”写入总则，并弃用原条例中“人犯”一词，将羁押对象统称为“犯罪嫌疑人”、“被告人”；增加“保障辩护人依法进行诉讼活动”，“保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益”等。

草案新增了羁押必要性审查条款。草案第34条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人若向看守所提出羁押必要性审查申请，看守所应当在两个工作日内将申请材料转交给人民检察院。人民检察院应当及时审查。

侯欣一认为，对羁押必要性审查是草案中最为关键的积极调整，一旦被羁押人不符合条件，将被提前变更强制措施或释放。

律师的会见权也在草案中进行了大幅度修改。《看守所条例》第32条规定，羁押嫌疑人只有在起诉阶段，本人才可以与辩护律师相见。而草案第40条规定，辩护律师在侦查阶段可会见犯罪嫌疑人，律师持相关证据要求会见犯罪嫌疑人，看守所应当及时安排，至迟不得超过48小时。

此外，草案完善对看守所的监督制度，除了检察院的正常法律监督，还要求看守所接受社会监督，一是看守所应当主动公开有关办事程序和监督方式；二是看守所应当聘请执法监督员，建立执法监督员巡查制度；三是看守所应当定期邀请人大代表、政协委员视察看守所，接受人大代表、政协委员监督。

针对草案内容，北京大学法学院教授陈永生认为，在《刑事诉讼法》、《律师法》中，对犯罪嫌疑人的保障已有明文规定，草案相应去掉了原条例中不合理之处，一些原来期望有所突破的内容，尚未突破。

比如录音录像制度，《刑事诉讼法》第121条规定，侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。

2016年6月，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》指出，逐步实行对所有案件的讯问过程全程同步录音录像。

《看守所条例》在侦查讯问中并没有录音录像要求。草案则与《刑事诉讼法》保持了一致，条文表述大抵相同。陈永生认为，此次看守所立法可以比《刑事诉讼法》更进一步，将录像制度拓展到全部案件中。

在众多法律界人士看来，草案未促使看守所脱离“侦羁合一”的体制现状，制度性症结未除。

沉重旧账

现行看守所制度，主要源于新中国建立初期的多个法律文件。

1949年，公安机关和法院均设有看守所，但1950年11月，时任司法部部长史良和公安部部长罗瑞卿联合发文，将看守所交由同级公安部门接收，自此，看守所完全进入公安系统。

1954年，《劳动改造条例》出台，规定看守所由各级公安机关管辖，主要羁押未决犯和监管二年以下徒刑、不便送往劳动队执行的罪犯。1962年12月，公安部制定《看守所工作制度》，对羁押人在收押、看守、提审、押解、生活等内容作出规定。1979年，《看守所工作条例》颁布。1990年3月17日，国务院颁布实施了《看守所条例》。

《看守所条例》运行27年一直未修，其条文中还可以看出时代法治背景及立法思路。

例如，《看守所条例》将看守所确定为配合刑事诉讼系列活动的限制人身自由的场所，并承担部分刑罚职能。其明确，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”。

又如，其规定，“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”。而备受争议的劳动教养制度已在2013年被废止。

与时代脱节，是《看守所条例》面临的最大问题。北京师范大学刑事科学研究院教授樊崇义指出，看守所背负沉重的法治“旧账”“呆账”，逐渐变成法治版图的一道裂痕。在破案压力之下，看守所“以押代侦”，对嫌疑人的羁押被异化成“为侦破案件”而关押。

一些公安机关把看守所定义为刑事侦查的第二战场，承担深挖犯罪的职责。而深挖犯罪率也被许多公安机关作为评价看守所工作的重要考核指标。

为获取更多的犯罪线索，一些看守所在监号中设置“线人”或“特情人员”。该类羁押人员经常被看守所委任为“号长”，接受办案人员的指令，协助侦查部门获取新的犯罪信息和线索，或者迫使那些不认罪或者反复翻供的未决犯作出有罪供述。

这些“线人”就可能采取酷刑、威逼、欺骗、利诱等手段，迫使未决犯供述“犯罪事实”，容易制造冤假错案。

在2013年曝光的“浙江张氏叔侄冤案”中，浙江省高级法院称，该案侦查机关违法使用“狱侦耳目”袁连芳采用暴力、威胁等方法参与案件侦查，获取张辉有罪供述，同时又以袁连芳的证言作为证据，直接导致了这起冤案。

在案例分析中可见，作为奖励，一些公安机关会为这些“线人”提出减刑、假释的申请，或对其作出其他方面的宽大处理。

因“狱侦耳目”深挖犯罪导致的大案时有发生。2009年2月12日，因涉嫌盗伐林木罪被羁押于云南省昆明市晋宁县看守所的李荞明意外死亡。警方称，死亡原因为李与狱友玩“躲猫猫”以头撞墙。

近一个月后，云南省政府公布该事件司法调查结果：李荞明在看守所内受“牢头”施虐和体罚，导致死亡。两名看守所民警因玩忽职守罪和虐待被监管人罪领刑。

“躲猫猫”之后，“激动死”、“睡觉死”、“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，激起舆论对看守所制度的不满。

诸多学者认为，看守所的非中立性是问题的根源。樊崇义指出，在他对近年发生的34起冤假错案的分析，“案案都有刑讯逼供”，根本原因是看守所与公安机关侦查职能混同，因此需要切除看守所从属于公安侦查机关的体制纽带，抑制权力滥用的投机性。

近日，在京都律师事务所主办的“司法职权的优化配置与《看守所法》的修订”研讨会上，中华全国律师协会刑事专业委员会主任田文昌指出，在近年舆论高压下，看守所对管理进行了较大调整，但诸如刑讯逼供等各类看守所负面消息仍频频出现，“顽症”并没有从根本上得到遏制。

症结待决

就隶属关系，草案第6条规定，国务院公安部门主管全国看守所工作，县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域看守所工作。草案沿用原条例规定，看守所仍属于公安部门管辖。

侦羁分离并保证看守所的中立性，是近年来司法界的共识。

实际上，公安系统内部也认可看守所的中立化操作。公安部门在近些年的实践中，侦羁在系统内部已实现分离，看守所领导须由非主管侦查的副局长担任。

“内部侦羁分离，无法使看守所做到真正意义上的中立。”中国政法大学诉讼法学研究院教授吴宏耀举例说，《看守所条例》第28条已规定了家属通信、会见的权利，但在司法实践中，公安部门基本不会让家属会见。

身为全国政协委员，侯欣一多年向全国政协提交提案，建议将看守所从公安部门分离，转隶给司法行政部门管辖。侯欣一认为，尽管草案在犯罪嫌疑人人权保障、羁押必要性审查以及会见制度等方面吸收了现行刑事诉讼法精神，如不解决归属问题，草案新增权利最后在司法实践中能得到多大层面的执行，需要考量。

多位参与草案讨论会的专家透露，在隶属问题上，各方讨论激烈。

2012年3月8日，时任全国政协社会和法制委员会主任、曾任司法部部长的张福森在讨论《刑事诉讼法》修正案草案时表示，如果“侦羁合一”制度不改，很难完全杜绝冤假错案，建议废除这一制度。此后公安部起草《看守所法》的过程中，对于看守所的管辖问题没有放手。

陈永生对《财经》记者表示，《看守所法》起草工作，应该由人大常委会下属专门法律委员会负责，“由公安部负责起草，难免有部门倾向”。

但公安部监管局相关人士认为，相对监狱，看守所监管更为复杂，公安部门更有经验，且当前公安部门对看守所的职能和定位已经做了较大转变，取得了诸多成绩。

看守所转隶也有前例可循。北京大学法学院教授陈瑞华指出，将看守所转隶司法行政部门，与当年监狱整体从公安机关转由司法行政机关控制一致。此外，目前正在进行的国家监察体制改革，将贪污贿赂和渎职案件的刑事侦查权，整体从检察机关逐步移交监察部门，为看守所转隶提供了现实探索。

草案正在向全社会公开征求意见，众多法学者、律师都在就草案提交意见，建议《看守所法》解决其归属这一前置性问题，实现侦羁分离，摆脱侦羁合一的体制性弊端。

近日，旨在推动证据合法化，关于严格排除非法证据的司法政策出台，司法改革逐步深入执法程序，或为推动看守所制度更大幅度改革提供契机。

2017年6月27日，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》（下称《规定》），从侦查、起诉、辩护、审判等方面明确非法证据的认定标准和排除程序。

《规定》指出，羁押人在看守所被侦查阶段，以刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等收集的证据、非法限制人身自由方法收集的供述、重复性的自白都属非法证据。

对此，侯欣一表示，在当前看守所侦羁合一的体制下，如果使用刑讯逼供手段，在看守所封闭的空间内，鉴定非法证据难度会非常大。

陈永生也认为，《规定》是事后惩戒机制，通过《看守所法》来解决侦羁合一的体制困局，属事前预防机制，事后惩戒机制因牵涉利益复杂，纠错难度巨大。因此，解决看守所体制性问题，对公正审判更具意义。