文/朱海斌

在十九大报告中，关于住房政策的表述提出要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。从政策上来讲，这是1994年以后第三个大的拐点。

第一个拐点是1998年，正式停止了住房的实物分配，提出要建立和完善以经济适用房为主的多层次的城镇住房供应体系。第二个拐点是2003年，国发18号文提出要建立以普通商品住房为主的城镇住房供应体系。十九大报告的新提法，意味着未来城镇住房的供应将主要包括三大部分：商品房、保障性住房（包括经济适用房、棚户区改造等）、租赁房。目前商品房和保障性住房在城镇住房中均已占有较大的比重，因此，如何增加租赁房供应将成为未来房地产长效机制安排的一个重要组成部分。

租赁房市场如何发展？根据中国目前情况，增加租赁房供应渠道可能有以下几种：

一是以政府为主导的保障性租赁房（公租房），即在现有土地政策的基础上政府在城市地区或城郊地区建设针对中低收入人群的保障性租赁房。新加坡、香港在这方面有值得借鉴的经验，我国这几年也将公租房作为保障性住房的一部分。但是，在实践中建设公租房面临的主要问题是土地供应和位置问题。一方面供应不足，另一方面有限的房源主要集中在边远郊区，对于中低收入家庭而言大大增加了交通成本，也带来公共交通、污染等一系列的社会管理问题。相比之下，新加坡、香港的公租房分散在城市的各个地段，既方便中低收入家庭的就业，也利于城市管理。

二是发展以机构和企业为主体的稳定收益型的租赁房。德国、瑞士在这方面是很好的例子，租赁房在住房供应中占到六成左右，其中相当一部分来自于养老金机构或私人机构提供的房源。这部分租赁房收取的是市场化的租金，为长期机构投资者提供了稳定的收益来源，也给租户带来更大的确定性。类似的有美国、英国等国家采用的房地产投资基金（REITS）的模式，基金的收益主要来自于稳定的租金收入，而政府在税收等方面给予一定的优惠条件。

三是以现有空置房为基础的私人租赁市场，在大多数国家这是最主要的租赁房来源。在我国，经历了20年的住房建设，住房整体供需已基本平衡，但是住房分配上的不均衡导致了住房使用的不充分。据各种非官方的统计，空置房现象在很多城市较为严重。租房市场不发达的原因，一是私人租房市场的破碎化和不规范，业主和租户均对租房望而却步。二是住房持有成本基本为零，投资性住房的动机更多是基于房价上涨的预期而非稳定的租金收入。要改变这一状况，政府可以介入建立一套规范透明的租房制度，在租期长短、租金调整幅度、业主和租户各自的权利和义务等方面进行规范和监督。另一方面，增加住房持有成本的房地产税、资本利得税等方面的税制改革也有利于扩大私人租赁市场的供应。

四是以农村土地改革为重点的集体用地用途转变后的租赁房，也包括允许部分空置工业用地、商业地产向租赁性住房转变。最近部分城市在这方面有一些试点，未来在解决租赁房来源不足的问题上可能会起到很大的作用。农村集体用地制度改革不仅涉及到住房问题，还将影响未来新型城镇化（人的城镇化）、户籍改革和统一社会保障体系等重大领域改革的进程。

采取哪种渠道，或者在多渠道推进中的主次选择，对未来租赁房市场和整个楼市的格局，以及对未来几年经济增长的前景，都将产生较大的影响。

但是，在提倡发展租赁房的背景下，需要防范的是政策一刀切的错误，即通过行政性命令、层层指标下达的形式要求各个城市都加大租赁房市场供应。类似的错误在2011年-2015年大规模建设保障性住房的时候就曾经出现过，结果导致一二线城市保障性住房供应不足、三四线城市供应过剩的后果（最近许多三四线城市转向货币化补贴的方式来加快住房去库存）。

住房市场的情况在各个城市间千差万别，整体而言一二线城市住房供应不足，房价相对于居民平均收入过高，对于保障性住房、租赁性住房的需求更大。相比之下，许多三四线城市由于房价相对更合理，商品房供应基本可以满足居民的居住需求，大规模建设保障房和租赁房没有必然的需求。因此，保障房和租赁房的建设应该配套目前因城施策的楼市调控思路，在房价过高、住房供应不足的地区多管齐下，尽快加大供应，实现多主体供给、多渠道保障，而在房价相对合理的地区更多地依靠市场化的住房供应体系。

（作者为摩根大通中国首席经济学家；编辑：王东）