文/本刊记者 相惠莲 袁建胜 编辑/朱弢
2017年的12月，在20多天里，贵州省贞丰县龙场镇中心小学校长徐荣庆参加了20多场会议。他说，自己的工作有点儿特殊。
徐荣庆管理着一个有1500多个学生的中心小学，同时还作为县教育局事实上的派出机构，兼管这个镇上包括中学、小学和幼儿园在内的30多个“办学点”。师资调配、安排任务、各类检查、上传下达……对他来说，什么都要管。
徐荣庆在这所学校里待了34年，老师队伍里不仅有他的学生，还有他的儿子，徐家四代都在这个大山深处的镇子从事教育工作。徐荣庆认为，好的学校首先要让孩子学会做人，接着是做事的方法，社交能力和礼仪也很重要。
徐荣庆想更好地贯彻自己的理念，可其他工作太忙了，占用了他绝大部分的时间和精力。徐荣庆的苦恼也是大多数中小学校长的苦恼，这就引出一个问题——中小学校长该对谁负责？
这本不该是问题。对学生成长、对教育负责，应是校长工作的核心要求，但教育领域长期的行政化风气，却让校长们事实上脱离“主业”，更多对上级部门负责，被动地成了教育的“局外人”。也因此，扩大学校自主权成为教育领域一贯呼声。自主权围绕着人、财、事三权展开，但放权放到什么程度，却一直令各方纠结。
校长们的苦恼
占用徐荣庆时间精力的事情有很多。
比如每年要编好多“书”，什么教学管理制度、关爱下一代工作、法治教育、禁毒教育，每本上百页，按照上级的规范要求，自己装订成册。疾病防控查验接种证学校要做名册，禁毒、反邪教等工作教职工们也要参与，留守儿童自然要关心，现在提倡精准扶贫，老师们每人也被分到两户贫困户，要去帮扶。
要真往教育本职上使点力，就挺难的。想搞特色课程，教具场地之类的硬件好解决，生均教育经费可拿来支配，但要给辅导老师发点补贴就不行了。老师们出去学习培训，可以动用经费，但将专家请到学校里来，又不能动钱了。
徐荣庆曾经跟上级反映过，生均经费按人头拨款，用于学校水、电、器材、耗材和小型基建改造项目，省下的钱能不能拿出一定的比例，用于激励老师们的工作？上级很难支持他这个想法，教育经费很敏感，不能“随意”使用。
围绕着学校的条条框框太多，就像戴上个紧箍咒，只能依靠能人治校，付出大量精力和时间上下周旋。
与西部相比，尽管在聘任老师、干部任命等方面有更多权力，东部沿海发达地区的校长也有自己的苦恼。
上海一所公办初中的副校长告诉《财经》记者，这几年很多年轻女老师刚怀孕就请假不来上课，二孩政策放开后这种现象更多。由于没有办法突破编制招聘代班老师，学校只能劝说其他老师多承担教学任务或者返聘退休教师代课，代课费有规定不能多给，工作辛苦收入少，代课老师干不了要退出，令学校大伤脑筋。
曾任四川省阆中市教育和科学技术局局长的汤勇，在2017年底的“迈向教育治理现代化系列研讨会”上表示，一方面学校被捆绑上太多与教育不直接相关的任务，让校长和老师不堪其扰；另一方面，教学工作本身也管得太多。
“一些地区学校的教学模式、学习进度、学习方法、授课和讨论时间，要按照教育主管部门的统一文件来实施，校长安排教师外出培训，也要请示教育局长签字同意。教育的主体应是学校，长期以来的‘大一统’的行政方式，却让校长成了教育的‘局外人’。”汤勇说。
放权尝试
“我过去80%的精力都用于应付上级检查，而不是规划和管理学校的发展。”重庆市綦江区文龙小学校长刘德锐说。变化正在发生。2014年起，綦江区教育部门对学校松绑，推行“学校自治”。
与过去相比，刘德锐获得了一定自主聘任老师的权力，去年他要建设特色学科，直接到师范学院招了一个足球队队长。“以前是奢望，老师都是由人社等部门统一招考分配。”另外，刘德锐获得了分配老师绩效工资的权力。过去老师的绩效和奖金考核基本只和工龄、职称挂钩，无关积极性和教学质量。现在，出勤、工作质量、工作是否敬业、获得哪些奖励都被列入考核范围，若多次出现体罚、变相推销教辅、有偿补课等行为，老师会在接下来一年被要求待岗学习。
“以前有些老师可能仗着有关系，认为校长开除不了也处分不了自己，有些事情不想干就不干。”刘德锐说。
过去，学校的建设由建委等主管部门操办到底，对学校预算中每一笔钱的使用去向规定得非常详尽，具体项目由各部门联合招投标，随之出现了整齐划一的塑胶跑道、围墙、建筑。现在预算编制完后，学校有一定的选择权，比如给学校的100万元中有30万元被要求投入基础设施建设，学校可以自己选择和设计具体项目，文龙小学的特色书法院、根雕艺术坊等由此而来。
以往令校长们头疼的会议、检查也有改变，各类检查由2015年成立的教育督导责任区牵头，一次性到学校解决。
与放权并行的是校长任期责任制，綦江区的每位校长被要求做出三年任期规划，教委每年进行过程性督导，三年到期后召开论证会，教委组织专家队伍，要求校长现场述职、答辩，给予评分，并设计了相应的奖惩机制。
綦江区还取消了“二级教委”——人、财、事都要管的“学区”，成立了数个以服务学校、反映社会意见、监督整改等为主要职能的学区自治委员会。学区自治委员会由当地的人大代表、社会名流和家长代表组成，每个自治委员会对应辖区内的多所学校。调解家校矛盾、综合治理、筹资给贫困学生发放奖学金、表彰优秀教师等校内外工作，都由该委员会处理。
这一机构的成员们收集意见，每月入校观测，将意见反馈给学校，并按年报送给区教委，督促学校整改。
主导改革的綦江区教委主任刘成当过八年校长，他很清楚学校管理的问题所在。刘成介绍，未来还将采取校长职级制，若在政府考核中荣获“一级校长”，可拿到35万元年薪，排名末尾者仅能拿5万元，而目前校长的平均收入为10万元。
除重庆市綦江区，近年来不少地区都在探索“学校自主权”改革，如2013年江苏镇江推行的校长“组阁制”，校长可直接聘用副校长，落实学校岗位聘任制、落实教师流动决定权和绩效考核分配权等。2016年贵州省都匀市取消了校长行政级别，推行职级制，赋予校长在人、财和校务管理上一定的自主权。2017年2月，青岛在全国率先推出地方性法规《青岛市中小学管理办法》，确认校长的“权力清单”、责权范围和学校的基础“自治”体制。
该放多少权？
对于学校自治的讨论由来已久，远可溯至1985年的中央教育体制改革文件；近的有2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。“不过，宏观政策鼓励政府放权，激发基层学校的积极性，落到实处的是雷声大、雨点小。”浙江大学教育学院教授吴华说。
在吴华看来，政府对下放事权更有积极性，与之相关的人权和财权则非常谨慎，放权不放心。但是，“三权”联系密切相互制约，又出于部门利益等现实掣肘，造成一种大家都不满意又难以改变的“纠结状态”。
华东师范大学教育学部教授范国睿在2017年公布了一份调查结果，该调查面向上海、北京、江苏、广东等省市的教育行政部门分管领导、直接领导、干部和中小学校长，回收有效调查问卷1890份。调查显示，管理部门和中小学校长对自主权有认知差异：88.3%的中小学校长认为是“教育管理部门不肯下放办学自主权”，但认为“学校缺乏自主办学的意识、能力和责任”的教育局长和教育局干部分别是70.6%和86.6%。
是管理部门不放心、不肯放权，还是校长们做不到、没能力“自主”？不同的认知差异，导致改革落地的迟缓。
对此，刘成有切身体会。他主政的教委将教师绩效分配权给校长时，有的校长不敢接。“刚放权时，有校长怕得罪人，来问能不能把这项权力收回去。”
这是一条逻辑的两面，一方面，长久的行政管理会让校长产生依赖性，短期内独立创新能力不够的现象确实存在；另一方面，放权给校长“过多”，在行政体系内如何进行有效监督又是一个问题。
华南师范大学公共管理学院副院长胡中锋认为，“人事权和财政权没那么容易放，现在学校的人事制度和财政制度是多方参与、多方监督，程序公开、逢进必考，过程尽管繁琐，但管理规范。如果将权力放到学校，如果缺乏有效监督，肯定出问题，反而是害了校长。”
在吴华看来，体系内监督的有效性都是有限的，扩大范围，比如通过媒体和公众实现监督才是有效途径。
权力收、放、执行、考核和监督，如果都遵循传统的行政逻辑和系统，“学校自主权”所产生的实际意义就会大打折扣，如果从保障和激发教育专业思维和创新的校长“第四种权力”观照改革的方向，则会有不同的结论。国家教育咨询委员会委员、21世纪教育研究院院长杨东平表示，过去的做法和问题就是教育管理部门一竿子插到底，是教育局办学，现在应该转向教育家办学。
在杨东平看来，尽管有些地区和学校在探索“学校自治”的可能性，但仍是行政系统的一环，政府只是让校长在副校长、老师的选择、课程安排上有一定自主性，学校自治应是各方民主参与的过程，核心问题在于管理和决策层面，这体现在校长、教师、学生、家长和社会参与决策的系统化和民主化。
明确学校和校长的法人地位
2014年，教育部出台的《义务教育学校管理标准（试行）》指出，拓宽师生、家长和社会民众参与学校治理的渠道，建立健全学校民主管理制度。然而，既要促进家长们积极配合和参与，又要规避对教育并不足够了解以及非专业性的干涉甚至“绑架”，目前还缺乏制度上的安排。
不只是家长，企业、专家、社区、公益机构等社会化力量参与到学校，构建“和谐关系”时，校长是否能全权代表学校，还是教育管理部门出面“对接”，在产生纠纷时，谁可以负起法律责任，没有定论。
《教育法》规定了学校的九项原则性权力，但并没有明确赋予学校和校长的法人地位，也没有确认“校长负责制”。在以公办学校为主体的义务教育阶段和高级中学，赋予校长人、财、事以及更广泛的权力来处置和管理国有资产和工作人员，是否有法律上的依据，责权利是否明确？
从这个角度看，学校自主权不仅仅是行政体系中的“放与管”的问题，学校如何协调与外部的政府、家长、社区乃至社会的关系，以何种方式接受政府及社会监督，内部如何通过职工代表大会等民主制度让教师参与重大决策、监督学校管理和保障自身权益，实现真正意义上的“自治”，首先要以适当的法律地位作为制度基础。
华中师范大学教育学院教授、全国人大代表周洪宇在接受《财经》记者采访时表示，要解决“学校自主权”的难题，首先要推动《学校法》的立法，明确赋予学校和校长的法律地位。
范国睿也撰文称，学校依法自主办学是一个系统工程，需要通过法律、制度和机制的建设，保障和促进每一所学校在具体办学过程中的自主、自律。依法治校的前提是有法可依，制定《学校法》迫在眉睫。
除了提供以法律地位为基础的制度环境，建立专业的第三方评估机构，也是支持与保障学校自主权在符合教育规律方向创新运行的重要力量。
过去学校外部的社会化参与，多以家长委员会为基础来构建，吸收来自社会的评价和反馈，现在看来具有一定的局限性。杨东平认为，家长考虑更多的往往是自己孩子在学校内的境遇。广义的社会参与应该吸收专业力量和有识之士，从国家、地区、学校各方共同参与咨询和评议，不仅对学校的工作有适当的评价，也能因此撬动更广泛的社会资源。
上海师范大学教育学院副教授翟静丽对《财经》记者介绍，美国截至2011年，包括纽约、华盛顿、芝加哥在内的24个城市学区，在公办学校自主权方面采取“投资组合管理改革”，负责改革的教育行政部门被称为中心办公室，负责教育服务供给的整体设计，对学校进行评级，评级高的学校可在经费使用、教师聘任、课程设置、教材选择方面有更多的自主权，评级低的学校必须接受适当的行政干预来提升水平，甚至可能被关闭。
目前大多数投资组合管理学区使用州一级的标准化测试作为评价依据，也有越来越多的学区致力于建构独立的评价体系，比如纽约市教育局于2008年耗资8亿美元，与IBM等公司合作开发了学业成就报告和创新系统，用来收集分析和比较整个公立学校系统里学生学业成绩的数据。
