文/本刊特派记者 张倩 发自伦敦 编辑/朱弢

2018年1月19日，英国多个区域的区政府公布了2018-2019财年个人所需缴纳的Council Tax税额。相较上一年，90%的地方政府将这一数额提高了4.32%－5%，增幅高于预期的2%－3%。

对于这一较高的增长幅度，多位地方当局领导人给出了相似的回复，“提高这一税收可以让地方政府更好地保护弱势群体、维持现有的公共服务水平并有更多的资金投入到儿童服务、教育等公共领域。”

Council Tax也就是英国的房产税。与中国部分经济学者提出的房产税可调控房地产市场的征税初衷不同，包括英国、德国、瑞士在内的多个欧洲国家及曾经属于英国殖民地的美国、新加坡、澳大利亚、中国香港等国家和地区，均将为地方提供公共服务作为这一税种的出发点和落脚点。

这决定了在这些国家房产税是一种受益税，即房产税被用于基本公共服务，这些公共服务又被资本化到房产价值中，受益者始终为房产拥有者。

但即便如此，较大的税额增长幅度，仍在英国民众中引发了强烈的情绪反弹。“没有人愿意把自己口袋里的钱再拿出来，更何况这笔钱还一涨再涨。”一个英国人这样表示。

这种焦灼的情绪在大范围内迅速蔓延，甚至有人认为他们被“洗劫”了。

对于这种情况，纳税人联盟首席执行官约翰·奥康奈尔指出：“数十年来，房地产税一直在增长，未来人们可能会被要求继续缴纳更多的税收。地方政府的领导应该明白这一税收于普通家庭而言是一个较大的负担，政府要做的应该是缩减无谓的开支和寻求其他途径的财政来源，而不是以税收的名义一轮又一轮地从公众的口袋里掏取更多的钱。”

只要使用房屋就要缴税

Council Tax是英国唯一由地方政府负责征收并自由支配的税种，是英国税收体系的重要组成部分，同时也是世界多个国家制定各自房地产税收体系的借鉴方案。

这一税收体系可追溯至1601年伊丽莎白时期的贫困救济法案中的家庭税，家庭税的征收使英国成为了世界上最早开征房产税的国家。

彼时，因为圈地运动，英国的流民问题、贫困问题、犯罪问题等社会现实开始威胁统治阶级的安全。面对日益严重的社会问题，伊丽莎白一世在前人有关济贫规定的基础上，制定并颁布了英国历史上第一部专门的济贫法—— 《伊丽莎白济贫法》。

该法案提出开征强制性财产税，作为地方政府税收，用以救济无力为生的贫民。作为济贫体系的发端，《伊丽莎白济贫法》在英国具有重要的地位，其确定的法律原则也被长期延续至1990年。

在这之后，由于家庭税强制性不足，地方政府难以靠该税征收所需收入，政府便将征收Community Charge作为了替代方案。Community Charge对成年人按年定额均摊税额，但由于个人收入差额相差悬殊，加上一些地方政府征收的税额过高，引发低薪居民不满。为此，英国政府决定从1993年4月1日起以Council Tax取代Community Charge。在1993-1994财年中，Council Tax预算收入约占地方税总收入的4.6%，占地方财政总收入的3.5%。此后，其功能被逐渐定位于筹集地方财政收入，以满足地方政府对公共服务支出的刚性需求。

政府官方网站的公开信息显示，Council Tax的纳税人为年满18周岁的住房所有者或承租者（含地方政府自有房屋的租客），即由使用房屋的人缴纳这一费用。

由于英国是土地私有化国家，居民购买房屋的同时也购买了土地，因此，课税对象包括两部分，一部分是土地，另一部分是附着其上的建筑物和构筑物，计税依据是纳税人拥有的一切居住房屋的评估价值，包括自用住宅和租用住宅，即楼房、平房、公寓、分层式居住空间、活动房屋和船宅等。

居民每年Council Tax的缴纳额度由地方政府根据各自区域的年度收入与支出预算来确定，然后地方政府会在一定范围内自主确定税额，并负责征收，以实现地方财政收入与支出的相对平衡。从这一点可以发现，英国的Council Tax税额并没有在全国范围内进行统一规定。

英国地方政府的官方网站中均有关于Council Tax的详细介绍，以方便区域内的居民随时查看相关信息。公开信息显示，英国所有房屋根据其市场价值被划分为A-H八个等级，其中以D级为基准税级，其他档次的纳税额分别是D级的一定百分比或倍数，各级房屋价值都是基于1991年4月1日的房屋价值。其中A级房屋价格最低，为40000英镑以下，其税收乘数为三分之二，即只需缴纳D级房屋税额的三分之二；其余等级房屋价格逐级递增，H级房屋价格最高，为320001英镑以上，其税收乘数为3。

对于这一计税模式，谢菲尔德大学社会学系教授利亚纳·霍德兰表示，上述对住宅的估价是为了确定各个住宅的相对价值，故估价以后任何因房产市场价格涨落所引起的房产价格变化，均不影响该住宅估价和级别划分。但如房产价值发生重大变化（如房屋扩建或部分拆除等），由房主进行申请后，地方政府会对其进行重新估价和划定等级。

由此不难发现，英国的Council Tax并不具有调控房价的功能。“尽管英国的房价涨势迅猛，但是政府并没有利用Council Tax来对房价进行抑制的空间。”伦敦政治经济学院地理经济学教授克里斯蒂安·希尔贝尔指出。

在全英国范围内，空置的住宅均有6个月的免税期，之后则会享有减免50%税额的优惠，居民的第二套住宅同样享有这一优惠政策。此外，如果一套房子中只有一个成年人居住，则可获得25%的税额折扣，用于慈善用途的房产可减收80%的税额，而且学生住宅、没有收入或收入低者的住宅、伤残人的住宅及65岁以上老人的住宅，地方政府均做了减征或免征Council Tax的规定。

由于弱势群体的存在，区域内的其他居民需要缴纳更多的税额来弥补地方政府的减免税政策带来的财政收支差额。这一情况导致英国人对Council Tax的情感颇为复杂，其中一点表现为，他们认为他们享受了免费的公共服务，这一点应该对政府表示感谢，但同时在他们看来，他们缴纳的费用已超过了他们所享受服务的价值。

地方政府的房产税依赖

在英国，中央和地方政府有明确的财权和事权，地方政府主要负责道路交通、环境卫生、文化娱乐、中小学教育等经费支出。

在英国，地方居民及其子女可以享受免费的垃圾清理、免费的公立中小学教育等服务。与此相对应的则为他们需通过税收的方式缴纳一定的费用。

以英格兰中部的莱斯特郡为例，2018-2019财政年度的Council Tax税额为，D等级的房屋需缴纳1671.76英镑，与此相对应的为A等级的房屋需缴纳1114.51英镑，B等级的需缴纳1300.26英镑，H等级的则需缴纳3343.52英镑。其中B等级的房屋现在的市场价格为不到20万英镑，以此可以推算出莱斯特的Council Tax税率高于0.65%，这一数值高于德国和瑞士。

英国的人均年薪为2.7万英镑，其中A等级和B等级的房产所有者，其工资水平多低于平均工资水平，Council Tax于这一群体而言是一笔不菲的开支。

英格兰地方政府财政分析报表显示，从1994－1995财年到2003－2004财年，地方政府的平均Council Tax增长率从5.3%到12.9%不等，远高于零售物价2.6%－3.1%的增长率及平均工资2.6%－3%的增长率。

这一较高的增长率表明了地方政府对这一税收的依赖程度也在逐步增加。

为遏制地方政府对通过征收Council Tax增加地方收入这一欲望的过度膨胀，主管英格兰地方事务的中央政府社区与地方事务部、威尔士联合政府与苏格兰政府根据《1992年地方政府财政法》和《1999年地方政府法的修正案》，在地方年度预算编制之前，发布了对地方预算及Council Tax增长幅度“封顶”标准，违反者将受到处罚和责令改正。

如2006-2007财年，中央政府对英格兰各地预算封顶标准为：与上年财政预算相比财政支出超过6%，Council Tax比上年增长5%。约克市和麦德威自治区超出2006－2007财年封顶标准，被中央政府强制执行封顶措施，并令其削减以后财政年度的Council Tax增收规模。

这一措施初显成效，2006－2007财年到2011-2012财年英格兰地方政府Council Tax的增长率有所下降，维持在1.7%－4.7%，零售物价增长率则维持在1.6%－3.6%。

两者之间的差距虽然在缩小，但地方政府对这一税收的依赖性却没有明显降低。

2009-2010财年，英格兰地方政府征收的Council Tax的总额为256.33亿英镑，占地方总支出的25%；2012－2013财年，Council Tax收入为267亿英镑，占地方政府自筹收入的54.8%。

在同为OECD国家的瑞典、丹麦、挪威和芬兰，这一数值相对较低。与英国一样，这些国家同样为高福利国家，且地方分权和自治程度比较高，地方政府主要对福利服务负责，主要收入来源为税收、收费、拨款。数据显示，2013年税收收入占地方收入的百分比，瑞典为53%，丹麦为59%，挪威为48%，芬兰为48%。其中居民财产税分别占地方公共部门税收收入的2.6%、11.2%、10.97%、6.58%。

此外，在德国，政府将房产视为重要的刚性需求和民生需求，采取促进居民拥有住宅所有权、房产地产一体化措施。因此，住宅作为居民的生活必需品，在征税时与其他类型的土地买卖和经营严格区别对待，对自有自用的住宅只需缴纳房屋坐落的土地税，不需缴纳房产税。根据联邦统一规定，建筑用土地的税率为0.35%，独户住宅土地税率分两类，价值在7.5万马克以内的税率为0.26%，7.5万马克以上的税率为0.35%，双户住宅税率为0.31%，一年一缴。

上述数字具象到具体的案例，位于法兰克福市中心50平方米的四层公寓，每年只需缴纳66欧元的土地税费。

而地方的教育、养老、公路交通等公共服务所需的费用多来自地方税收和转移支付。德国联邦政府为确保全国统一标准的公共服务付出了较大的努力，例如，德国宪法第106章明确规定了预留一定的资金用于政府间再分配。这种分配不仅仅是在中央政府和地方政府间展开，也涵盖了地方政府之间的横向再分配。在横向再分配中，德国的财政均等化转移支付政策考虑了各州和各地方政府税收和经济发展水平的差异，通过地方政府间横向的财政转移支付来确保各地都有足够的财力提供基本公共服务。

这一财政筹措方式减轻了地方政府对土地税费的依赖。

反观英国，连年上涨的Council Tax引发了公众反感情绪的同时，在社区和地方政府内部也引发了“轩然大波”。

现行税收体系有失公平

纳税人联盟的统计数据显示，1997年到2018年的21年中，有15年Council Tax的税额在上涨，且D级房屋的这一税额已从1997-1998财年的688英镑上涨到了高于1600英镑，涨幅超过了57%。

很显然，“封顶”措施发挥的作用有限，并没有抑制住地方政府在新的财政年度将Council Tax的额度提高的欲望。

对于税额增长的原因，英国地方政府协会的官员克莱尔·库伯表示，到2020年英格兰地方政府将面临58亿英镑的财政缺口，政府需要Council Tax的税费收入填补这一空缺。研究表明，每弥补5%的地方财政缺口，Council Tax需上调25%。

在英国地方政府中，保守党和工党的博弈始终存在，两党均在竭力通过各自的政策主张吸引选票。但在非选举年，地方官员会尝试较大幅度增长Council Tax，这在英国已是公开的秘密。

对此，有学者评论称，“这一税收系统已经陷入了混乱。”

1月18日，西米德兰茨郡去年刚刚当选市长的保守党成员安迪·斯蒂克特遇到了他任职以来的第一个挫折，他提出要将D级房屋的Council Tax提高10.8英镑，从而为西米德兰茨地方政府增加750万英镑开支预算的提案。但这一提案被地方政府内阁否决，在表决中，工党内阁成员全部持反对意见。

对于公众的反弹情绪和地方政府内部的不同声音，英国社区和地方政府事务部发言人表示，“公众可以通过公投来否决涨幅过高的Council Tax。”

但是税额增长的议案一旦被否决，公众面对的将是公共服务的削弱。例如，1月19日，坎布里亚郡警察联合会主席马丁·布鲁姆表示：“如果Council Tax的税额不能增长的话，我们将不得已削减警察的数量，这意味着社区警力的减少。现在公众有两个选择，要么支持我们，要么接受警力薄弱的社区治安环境。”

从这一角度看，公众并没有太多的选择空间。

对于政府的政策和现有的税收体系，克里斯蒂安·希尔贝尔指出，政府应该考虑如何平衡中央财政和地方财政之间的关系。

在英国，税收分为中央税和地方税，中央税主要包括个人所得税、企业所得税、增值税、国民保险和燃油税；地方税则主要来源于Council Tax。

其中企业所得税1990年被中央政府从地方手中收回，此后迫于无形的“政治红线”，这一税收再没有回归地方。

对于这种情况，有学者指出，企业暂时可以不用担心地方政府会榨干它们以维持各种铺张浪费的财政支出。

而Council Tax本身也引发了诸多争议。利亚纳·霍德兰表示，英国的Council Tax隐藏了社会福利政策存在的诸多问题，“其中显而易见的是，这一税收体系是有失公平的”。

从英格兰地方政府公布的房产等级及其所占的比例可以发现，A等级的房屋占所有房屋数量的25%，B等级的占比为20%，C等级的占比为22%，这导致D等级的房屋纳税额始终高于平均每套住房的纳税额，而且尽管D等级的房屋有较高的税负，但整体房产平均负税水平要低于等级D；此外，H等级的房屋价值是A级房屋价值的8倍及以上，但其纳税额却是一个“封顶”值，仅为A级房屋纳税额的3倍。

由此不难发现，英国实行的税率累退制，对较贵物业的征收税额虽然增加，但税率却是降低的。这使得穷人的实际税率高于富人，拉大了贫富差距，并未发挥调节财富分配的功能。

对于现行的这一税收体系，一位不愿透露姓名的学者分析称，企业和富裕阶层有能力觉察到他们缴纳的税金与膨胀水平挂钩，但遗憾的是，其余缴纳Council Tax的大多数人是意识不到这个问题的。