（这一轮机构改革的重点不在于缩减政府组成部门数量，而在于通过机构改革，对分散在各个部门的相关职能、特定职能进行优化整合、优化重组，形成相关职能领域的大部制体制，着眼于理顺和优化各个部门的职能配置，进一步转变政府职能、优化政府职能。图 / 视觉中国）
《财经》记者 降蕴彰 王丽娜/文 王延春/编辑
3月13日，国务院机构改革方案对外公布。除国务院办公厅外，国务院将设置26个部门，其中新组建的部门有自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部；重新组建了科技部、司法部。对国家发改委、财政部等核心部门的职能也做出相应调整，有的部门则被撤销。
国家行政学院教授汪玉凯、张春晓、竹立家等专家在接受《财经》记者采访时均表示，新一轮国务院机构改革最突出的特点是优化重组、优化整合的力度空前。像新组建的“国家卫生健康委员会”，是在撤销国家卫生和计划生育委员会的基础上组建起来的，从部门名称的变化看，国家已经不再强调“计划生育”制度，这具有划时代的意义。
在对国家发改委、财政部、审计署等重要部门的职责优化中，审计署堪称这次改革的大赢家，国家发改委的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责都被划入审计署，审计署的职权范围和权力都被加强；相应地，国家发改委的职能则有所弱化，原来拥有的组织编制主体功能区规划职责划入自然资源部、应对气候变化和减排职责划入生态环境部、农业投资项目划入农业农村部、价格监督检查与反垄断执法职责划入市场监管总局、药品和医疗服务价格管理职责划入国家医保局……
在本轮国务院机构改革中，监察部、国家预防腐败局被并入国家监察委员会也引起了外界关注。按照全国“两会”审议通过的宪法修正案有关规定，“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”。
汪玉凯告诉《财经》记者，新设立的国家监察委员会地位仅次于国务院，排在最高人民法院和最高人民检察院前面，有利于对权力滥用、贪污腐败进行更有效的遏制。
新一轮机构改革并不局限在国务院或者行政层面的机构改革和职能优化，而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革。
采访的一些专家解读，中央与地方财权事权重新划分也是新一轮机构改革的重要内容。
从整体上看，新一轮机构改革是十一届三中全会以来对党和国家机构职能体系的全方位优化和重构。
部委职责重整
一位不愿具名的知情人士透露，这次国家发改委职能将有所弱化。国家发改委是国务院的综合协调部门，素有“小国务院”之称。在前两轮机构改革中，国家发改委的职能都有扩延：2008年，新组建的国家能源局划入国家发改委管理；2013年，国家人口和计划生育委员会研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发改委。
目前国家发改委内设司局几乎涵盖了工业、交通、能源、就业等国民经济所有领域，职责范畴则包括国民经济规划、产业和投资政策、体制改革、价格等，并参与财政和货币政策制定。交通运输部、环保部、卫生部等很多部委都能在发改委找到对应司局和处室。作为宏观调控部门，国家发改委也负责财政、信贷、物资的综合平衡。
对此，国务院发展研究中心研究员魏加宁接受《财经》记者采访时表示，从建立现代化经济体系的角度看，国家发改委的宏观调控职能应该相应弱化。由于宏观调控是总量政策，作为总量政策手段，货币政策和财政政策在央行和财政部，因此，发改委加入了“宏观调控”职能时，往往由于缺乏总量手段而不得不采取行政手段，宏观调控就变成了结构调整，微观干预。
中欧国际工商学院教授许小年曾表示，发改委的存在，严重扭曲了资源分配，对发展市场经济有害无益，甚至呼吁直接解散发改委；中国(海南)改革发展研究院院长迟福林也直言，国家发改委把行政审批和监管混为一体，“别说社会问题、经济问题，也难防犯自身腐败”。
接受《财经》记者采访的多位专家均认为，预计随着机构改革的进一步深化，发改委将逐步失去大部分监督职能，工作重点或将有所聚拢。
在大部制改革方面，新组建的自然资源部整合了国家发改委、国土部、住建部、国家海洋局等有关国家自然资源管理的职能，实现了自然资源管理的大部制；新组建的生态环境部是在环保部的基础上，整合了国家发改委、国土部、水利部、农业部等部门有关生态和环境保护的职能，实现了生态环境职能的大部制；新组建的文化和旅游部则是将文化部、国家旅游局的职责整合，实现文化和旅游产业行业管理的大部制。
应急管理部、退役军人事务部也是新组建的两个部门。过去虽然有相关部门负责这两项工作，但在国务院级别都不高。像国务院办公厅设置的国务院应急管理办公室，更像是国务院总值班室，主要承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用，这次新组建的应急管理部，整合了国家安全局、公安部等12个部门的相关机构和职能，人事变动大，机构规格也大幅提升。新组建的退役军人事务部，一方面整合了多个部门的相关职能，另一方面在机构级别层次上，也大幅提升了退役军人事务管理和应急管理的级别。组建这两个新的部门，彰显国务院对退役军人事务和应急管理职能的重视。
新一轮国务院机构改革对民政部、水利部的冲击不小。民政部的老龄工作，退役军人安置工作、优抚工作，救灾、医疗救助等重要职能均被划出。有专家分析称，民政部职能职责被弱化，可能与2016年被查的民政部原部长李立国、原副部长窦玉沛等官员的巨额腐败案件有关，损害了民政部的声誉，也给党和国家造成巨大损失。
从1978年12月十一届三中全会至今，中国已经实施了七次机构改革。国务院组成部门由52个缩减至目前的25个。实施新一轮机构改革之后，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，但国务院部门总计将增加到26个。
对此，专家们解读，这一轮机构改革的重点不在于缩减政府组成部门数量，而在于通过机构改革，对分散在各个部门的相关职能、特定职能进行优化整合、优化重组，形成相关职能领域的大部制体制，着眼于理顺和优化各个部门的职能配置，进一步转变政府职能、优化政府职能。
中财办主任、国家发改委副主任刘鹤3月13日在《人民日报》撰文指出，目前中国一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节、效能不高等问题较突出，一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理，而要解决这些问题，就必须深化党和国家机构改革。
据全国人大代表、全国人大财经委员会副主任委员尹中卿透露，这次机构改革在中央层面2018年完成，地方层面2019年完成。
从国务院机构改革方案可看到多个方面的显著变化：比如对职能相近的部门职能进行了优化整合，组建了新的大部制；对一些部门重要的职能进行了优化整合，提升了机构规格，使其成为国务院重要的组成部门；对一些部门进行重新组建、优化职能，适应新的发展形势。
直属机构优化
国务院机构改革方案显示，这次除了设置26个部门，国务院还对其他机构做了较大幅度调整，其中新组建的国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会、国家粮食和物资储备局、国家医疗保障局、国家国际发展合作署等，以及改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，这一系列机构改革，也将对整个中国经济带来较大影响。
新组建国家市场监督管理总局是将国家工商总局的职责，国家质检总局的职责，国家食品药品监督总局的职责，国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责进行整合的一个国务院新的直属机构。据了解，全国已经有80％以上的县将工商、质检、食药监这三个市场监管部门整合在一起了。汪玉凯表示，将三部门整合在一起，在预期之内。国家工商、国家质检、国家食药监组合后，需要一个磨合的过程，能不能尽快度过磨合期，使国家市场监督管理总局正常运转，是不容忽视的问题。“这是仅次于组建应急管理部，人事变动较为复杂，改革力度较大的一项机构改革。预计从中央到地方，由此将精简很多的机构与人员。”竹立家预计。
国务院机构改革方案还显示，将单独组建国家药品监督管理局，归由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，是由市县市场监管部门统一承担。对此，中国药品监督管理研究会专家委员、国家行政学院副教授胡颖廉认为，之所以单独设立国家药品监管局，主要是由于药品的专业性非常强，而药品监管机构只设到省一级，带有一定垂直管理意义，这样可以解决上下一般粗的“权责同构”问题。
中国银行保险监督管理委员会将银监会、保监会的职责整合，是新组建的国务院直属事业单位，这标志着金融监管体制改革终于尘埃落定。3月13日，国务委员王勇在全国“两会”上介绍，设立中国银行保险监督管理委员会，是为了深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，守住不发生系统性金融风险的底线。
此前，市场一直盛传将合并“一行三会”，对于为何银监会、保监会被合并，而证监会却基本未被触及的问题，中国金融改革研究院院长刘胜军认为，银监会与保监会的主要监管对象都是金融机构，在金融混业日趋明显的情况下，这两类机构有相近性，监管合并是顺应趋势，但证监会的监管对象不仅有金融机构（券商），还有上市公司、投资者，是管信息披露真实性，特别是管欺诈，属于投资消费者保护范畴，它对证券公司没有资本金要求。这与银行和保险公司的“机构监管”有较大区别。
接受《财经》记者采访的专家均认为，在这次国务院机构整合中，组建国家国际发展合作署、国家移民管理局、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局等，有利于进一步理顺政府职能，强化新时期某些领域的政府工作，但整体上，对精兵简政、减轻企业负担和改善民生的作用有限。过往七轮机构改革，都会大幅度精简机构、精简人员，很明显，这次国务院机构改革重点并不是精简部门、缩减人员，重点是优化整合、优化重组，转变政府职能。
央地权责再划分
下一步，省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责，将实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导的管理体制。
吉林省财政科学研究所所长张依群告诉《财经》记者，改革国税地税征管体制，将省级、省级以下国税地税机构合并，是整个政府机构改革中重要环节。中央地方财政事权重新划分是财税改革中最难啃的硬骨头，下一步，将省级和省级以下国税地税征管合并，有利于加快推进中央和地方财权和事权的划分。
梳理改革历史，中国是在1994年实行分税制体制，将国税和地税正式分开。在20多年的分税制执行过程中，目前全国国税、地税系统加起来有近80万人，税收体系越来越复杂，税种越来越繁多，不仅会产生利益冲突，同时两套机构还重复配置相同的资源，包括办公场所、设备、后勤以及职员的工资、福利等，由此造成税收征管成本越来越高，税收征管效率越来越低。
张依群表示，新一轮财税体制改革已经步入第五个年头。在国务院部署的财税改革三大任务中，预算管理体制改革已经取得实质性进展，税收制度改革也在加快推进，而着眼于调整中央与地方财政关系的财政体制改革却较为滞后。“当前财税体制改革的难点，就在于央地的财权和事权的清晰划分。”
对此，财政部部长肖捷3月7日就财税改革相关问题回答中外记者提问时表示，中央与地方财政事权和支出责任划分改革之所以重要，主要是因为这项改革是建立科学规范的政府间财政关系的核心内容，同时也是政府有效提供基本公共服务的前提条件。他提示，今年2月上旬国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，是推进央地财政事权划分的基础性改革方案。
肖捷部长提到的央地财政事权划分的改革方案，明确提出：一是要将由中央与地方共同承担支出责任、涉及人民群众基本生活和发展需要的义务教育、学生资助、基本就业服务等基本公共服务事项，列入中央与地方共同财政事权范围。二是参照现行财政保障或中央补助标准，制定义务教育公用经费保障、免费提供教科书、中等职业教育国家助学金、城乡居民基本养老保险补助等9项基本公共服务保障的国家基础标准。三是规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。
这份《方案》提出的几项改革将在2019年1月1日正式实施；到2020年，要逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。
张依群告诉《财经》记者，央地财政事权划分改革方案中的措施，之所以推延至2019年实施，其主要原因，就是为下一步省级和省级以下国税地税机构的合并，预留出较为充足的改革时间。未来实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导的税收管理体制，防止地方向企业巧立名目收钱。“现在距离2020年剩下两年多时间。可以预期，今后两年央地财权事权划分改革进程将提速。”
机构改革全方位推进
3月5日颁布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（下称《决定》）明确，中央将统筹推进党政军群机构改革，统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，推进跨军地改革，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，使各类机构有机衔接、相互协调。
《决定》中还对完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革等统一部署。由此看出，新一轮机构改革是改革开放以来，对党和国家机构职能体系的全方位优化和重构。
汪玉凯告诉《财经》记者，预计在全国“两会”之后，中央将公布“党和国家机构改革总体方案”。从已经颁布的《决定》来看，未来一些党政机构职能相近的机构将进行必要的合并或者合署办公；在党政、人大、政协、司法、群团乃至提供公共服务的事业单位等不同系统的机构内部，需要用“大部制”的改革思维进行机构、职能的优化组合。比如，中央已经明确，新设立的国家监察委员会将与中纪委合署办公。
《财经》记者采访中，许多专家提及广东省佛山市探索机构改革的经验。佛山市市长朱伟曾在接受《财经》记者采访时表示，佛山早在几年前就推动了党政机构改革。据了解，早在1992年，佛山的顺德等地就成为广东省“综合配套改革试验区”，到1993年，顺德市委办、市政府就合并办公，实现了一套人马、两个牌子。这是中国地方政府首次探索党委和政府合署办公。
2009年初，佛山市被确定为“广东综改试点市”，当年9月，佛山市委市政府推动的党政联动深化“大部制”改革正式启动，比如，顺德41个党政机构被调整为16个部门。
据广东省一位不愿具名的官员介绍，顺德在大幅精简党政部门之后，为了进一步精简行政层级，实行了部门首长负责制，并增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，平时会定期或不定期参加区联席会议。联席会议的决策直接由16个大部门落实执行，这样就形成“联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，真正实现了扁平化管理。
张春晓认为，佛山顺德已经对“党政军团”中的“党政团”机构改革进行探索，为中央深化党和国家机构改革提供了基层经验。《财经》记者了解到，在上一轮中央推进的机构改革中，很大程度上吸取了顺德等地的“大部制”改革经验，例如，2013年挂牌成立的国家食品药品监督管理总局，就是吸收了顺德对食品药品监督的“大部制”整合。近两年，中央编办的调研小组也多次赴广东调研。
中央编办是研究制定行政管理体制与机构改革的重要部门，中央编办张纪南近期撰文指出，近些年，一些地方根据本地区发展实际，在整合设置党政机构方面，已经取得了一定成效，下一步将在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，以此来推动机构职能的精简整合，形成管理合力。
张纪南还提到，新一轮机构改革将优化地方各级权力配置。对于不同层级各有其职能改革重点，对那些由下级管理更为直接高效的事务，应赋予地方更多自主权，这样也有利于中央部门集中精力抓大事、谋全局。
对于即将全面推开的党政军群机构改革，汪玉凯、张春晓等专家认为，如何更好地发挥市场在资源配置上起决定性作用，如何处理政府与市场的关系、政府与其他机构的关系，如何减少政府对市场的干预，这些都将是改革的关键点。
（本刊记者相惠莲、实习生陈洁明对此文亦有贡献）
