《财经》记者 熊平平/文 朱弢/编辑

今年全国“两会”期间，中共中央总书记习近平在参加广东代表团审议时强调：“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”

这是习近平第一次在公开场合提出逆城镇化问题。逆城镇化内涵是什么？为什么要在此阶段提出逆城镇化？如何更好地理解城镇化、乡村振兴与逆城镇化的关系？《财经》记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心原主任、首席经济学家李铁。

为什么会出现逆城镇化？

《财经》：有人认为中国并不存在逆城镇化现象，你怎么看？

李铁：提出逆城镇化，必须先认清中国城镇化进程任重道远。从数据看，虽然常住人口城镇化率达到58.53％，但户籍人口城镇化率仅为42.35％，实际上存在着16个百分点的质量性差异。目前中国有2.87亿农民工存量，未来城镇还有2亿新增人口的空间。当下，农业转移人口市民化的问题还没有得到很好解决，意味着中国的城镇化还有很长的路要走。

提出逆城镇化不等于城镇化的任务已经完成，而是要针对城镇化发展的空间格局，在认清城镇化进程中还要继续在户籍制度改革、土地管理制度改革和城镇行政管理体制改革方面继续攻关，同时在局部城镇化水平较高区域，正视已经存在城镇居民的居住、就业和消费向中小城市和小城镇以及农村扩展的特点，通过政策支持来推动农村地区发展，促进城乡要素的双向流动，带动乡村振兴。

《财经》：既然中国城镇化还有很长的路要走，为什么会出现逆城镇化现象？

李铁：我国的城镇化空间发展不均衡。具体来说，一是在经济发展较快地区，特别是东部的三大城市群，以及中西部的成渝城市群、武汉城市群等地，城镇化率已经超过70％，达到或接近发达国家水平，在这些地区出现了逆城镇化是正常现象，也就是出现了城镇居民的居住、就业和消费向农村以及周边小城镇转移的现象。

其实发达国家城市化率超过70％以后，也会出现逆城市化的倾向，这是城市化发展的必然规律所造成的结果。

《财经》：这也是习近平选择在广东代表团提出逆城镇化的原因吗？

李铁：为什么总书记全国“两会”期间在广东代表团讲逆城镇化问题，而不是在中西部地区的代表团讲？事实上珠三角地区城镇化格局已经相对稳定，城镇化率已经达到了百分之七八十以上。目前要解决的问题是如何提高城镇化质量，例如如何解决外来人口和农业转移人口市民化的深层次矛盾。同时，粤西和粤东地区还存在着农村发展相对落后的状况。所以针对广东提出逆城镇化，是有针对性的。

在经济发展高速增长过程中，要注意区域协调的发展，要带动贫困落后地区的发展，同时也要带动边远山区、农村地区的发展。特别是通过已经出现的逆城镇化现象，要及时通过政策支持，因势利导补农村和落后地区发展的短板。

《财经》：为什么我们叫城镇化而不叫城市化？

李铁：这主要是针对国情提出的。我国现有658个设市城市，还有2万多个建制镇，城市管理的特点是区域管理，不仅仅管理主城区，还要管理辖区和下辖的低行政等级的中小城市和建制镇。如果只提城市化，意味着拥有区域管理权限的高等级城市通过计划和行政的方式，把更多的资源配置放在中心城市主城区上，而忽视了低等级的县以下城市和2万多个建制镇的发展。而实际上这些植根于广大农村的建制镇在吸纳农业转移人口上最具包容性。

提出城镇化而不提城市化，意味着中国的城镇化进程重点之一还包括了广大县城镇和建制镇。

从近些年城镇化的实际进程来看，城市的行政等级越高，其调配资源能力越强。如通过计划下达的土地资源和传统的财政资源等要素大多都集中到中心城市、省会城市、直辖市以及各类地级市。这种集中导致诸多城市发展问题，一是特大城市过大，比如北上广深主城区人口已经接近饱和；二是各省会城市和地级市利用土地指标来发展经济，发展产业园区，城市扩张很快，但是成本越来越高；三是以房地产为主导的城市发展模式只看重城市的视觉效应，包容性越来越差，对吸纳就业最有效率的服务业发展产生了负面的影响。

其实逆城镇化现象更准确地说是逆特大城市化和逆都市化现象。毕竟就业和消费以及居住的空间选择也包括了一些小城镇和小城市。

居住、工业、消费的郊区化趋势

《财经》：逆城镇化最主要表现是什么？

李铁：首先是居住的逆都市化。特大城市由于控制人口，减少住房供给，特别是减少与外来人口有关的中低收入人口的住房供给。这实际上造成在整个特大城市主城区内，房价上涨成为突出问题，因此人们居住就要选择房价较低的地方，也就是距离特大城市主城区较远的地方。

比如，2008年北京五环内新建商品住宅成交量占比为42.9％，而到了2016年，92.3％的新建商品住宅分布在五环以外，甚至远郊区的六环以外的小区占比也已经达到25％。廊坊、三河、燕郊的房价上涨正说明了北京住房的郊区化。

另外，当城市居民选择住房时，也存在多样化的需求和消费升级的特点。例如在城市的主城区有房，但价格较贵面积较小。现在很多人会选择去郊区买二套房，空间大。在远郊区购买住房是寻求生活空间的反差，离开水泥森林高楼大厦，去郊区和农村的绿色生态中过周末度假，已经成为都市居民的生活时尚。所以住房的郊区化和消费升级以及需求变化，也推动了地产的郊区化。

《财经》：除了居住的郊区化，还有什么表现？

李铁：其次是工业远离城市。过去计划经济时代，我国处于工业化的中前期，全国各大城市主城区都以工业为主，在城市中心的街道里都有一些不同规模和不同所有制的工厂。当城镇化率达到50％以上后，随着城市人口密度急剧升高，人们意识到工业会带来环境污染、噪音污染。工业由于承接了大量的外来农村人口，他们的居住和消费问题因城市成本高，只能向成本较低的近郊区和远郊区迁移。

工业远离城市的另一个特点是工业对用地价格的敏感度较高，而服务业有赖于人口密度的提高，可通过规模服务提高收益，可以承受城市主城区的高地价和高房价。所以工业会远离城市向近郊区和远郊区发展，这也是城镇化进程中的普遍规律。比如北京首钢搬迁，上海的各类弄堂工业企业也都基本离开市区，这就是在城镇化发展一定阶段的必然表现，也是发达国家在城市化进程中的普遍规律。

《财经》：工业远离城市之后，会带来哪些变化？

李铁：主要体现在传统工业园区发展模式变化上。过去我们讲工业以园区为基础，在新加坡、韩国等地很常见，也是上世纪90年代我国城市工业空间发展的主要形式。这些工业园区以开发区、高新技术区、工业新区等名义，大多规划在主城区边缘地带。但是现在的工业园区模式越来越不适应都市的发展。

大量外来农村流动人口作为产业工人进入园区，由于生活成本的问题只能住在园区企业的宿舍和周边的出租屋，这虽然可以降低他们的生活成本和降低企业的工资成本，但是也带来了很大的城市管理问题。例如“城中村”现象一直被城市的管理者诟病，人口结构的反差造成了城市利益矛盾加剧。产业大量集中在园区，蓝领工人占比重越来越高，和政府官员追求的城市形象格格不入。很多城市采取的所谓清理人口政策，也是这种矛盾的集中体现。另一方面，传统的产业园区模式，也会造成城市工业和产业集中地区的交通拥堵，基础设施供给严重不足。

产业园区模式的另一个短板，就是招商引资的成本已经不能递补基础设施和土地拆迁成本。这与房地产过度发展的模式有直接关系。近些年为什么地方政府和房地产商以及产业园区运营商热衷于特色小镇，就是急于寻求成本更低的发展空间。

因此，当产业园区转型时，工业企业需要去寻找更为宽松的、更为生态化和成本更低的发展空间。例如美国的苹果、微软和波音等大公司都是在城市郊区独立选择发展空间，在一个小镇，或一个村庄办厂。一个规模化的工业企业，有能力来集中解决污染问题、工业废弃物排放问题，并利用城市郊区的交通设施的改善解决员工的交通问题，避免工业企业和产业过度集中而造成的交通严重拥堵现象，也从整体上缓解城市的交通拥堵。

所以，工业园区由集中向分散，由近郊区向远郊区独立寻找发展空间，是国际上城市化发展进程中存在的普遍规律。

《财经》：消费的变化对逆城镇化现象有什么推动作用？

李铁：消费多元化也促进了逆城镇化的现象。传统的城市消费是以衣食住行为主，以城市的文化设施为载体的消费模式，例如电影院、公园和广场等。但城市居民的消费随着收入和假期的增加也在发生变化。大长假、小长假和周末的消费，倾向于到郊区和农村以及人文自然景点去旅游、吃住玩乐。上世纪90年代从成都开始兴起的农家乐已经覆盖全国。

当下消费升级和分层的特点，使城市居民的消费形式发生了更深刻的变化。主观上是从休闲消费到度假、健康、养生和户外运动等过渡。客观上传统旅游景点人口爆满，各大旅游景区已经不足以承载接近8亿城镇人口的消费需求，所以急需新的自然景观和人文景观填补旅游市场，而这样的自然景观不会在城市，一定是在郊区和农村。过去人们常说偏远山区穷山恶水，现在成为城市人口向往的地方。而愈加完善的交通设施向边远地区、远郊区覆盖，也为消费升级、多样化创造了好的条件。

《财经》：越来越多农民工返回家乡创业就业，他们也属于逆城镇化人群吗？

李铁：我不是特别愿意把返乡创业作为逆城镇化的过程，因为这是制度问题导致的结果。由于户籍制度的限制，很多农民进城打工，因为不能享受和城市居民同等的公共服务，迫不得已回村。

现在返乡的情况也有所变化，由于农村的基础设施、市场化服务发展滞后，所以从80后、90后开始，不再回乡建房，而是在县城买房。我们还是认定这是属于城镇化进程。而逆城镇化我们重点关注的是城镇居民到郊区化的居住和消费倾向，以及工业企业郊区化的就业过程，会通过要素流动影响到制度的变迁。

针对农村进城人口返乡，他们的消费、居住变化趋势已经向小城镇和县城集中，值得深入研究。

农村返乡人口大概有两类人，一类是在城里真正挣了钱的，有一定创新精神回家创业，另一类是因户籍管理制度滞后的原因而被城市淘汰的。据国家统计局近些年的调查，返乡者集中在45岁以上的农业转移人口。实际上45岁到60岁是最有经验的黄金劳动时间，体能虽不是最好但经验最丰富。所以一方面要促进处于黄金时间的服务人口留在城市，同时，对于返乡人群，如何来安排其继续就业和居住，要采取什么样措施，应该进一步挖掘体制性可以释放的潜力，这也是国家新型城镇化提出的要求。

顺应逆城镇化，应有可为

《财经》：从上面的分析看，逆城镇化现象已经出现，政府应该做什么？

李铁：根据在都市圈和发达城市群出现的逆城镇化趋势，要给距离都市圈特大城市主城区的一定辐射半径内的小城镇和小城市下放权限，让它们自动发挥卫星城的作用，有能力去承载更多的产业和人口。这样既能缓解主城区人口和房价的压力，又能有效发挥都市圈区域内空间的疏解作用。

具体来说，要赋予这些小城镇规划权，在建立约束机制后，允许一些产业在这些小城镇落户。我们曾经做过调查，中国的特大城市周边的小城市和小城镇发展严重滞后，这种情况在长三角、京津冀城市群地区比较明显，珠三角地区稍好一些。在欧美日韩等发达国家，特大城市并不是特别多，但周边的小城市和小城镇发展特别快。无论是人口疏解和产业疏解，要充分发挥这些城镇的作用，按照市场规律促进要素向这些城镇流动，形成卫星城，而不是人为为之。

《财经》：具体到城市的产业规划上，应该如何去做？

李铁：应该允许企业，比如一些大的IT产业，到中小城市自行安排落户。按传统思维考虑城市产业工业分布时，一直是把人和产业放在一块。也就是所谓的产城融合。但城镇化发展到70％以上，人的居住行为和就业行为在空间上已经有了一定的分离。比如，在德国的小城镇甚至农村经常会看到一个大企业孤零零地坐落在田野上，旁边连着高速。上班时去郊区的汽车特别多，而在城里从事服务业的居民大多乘用轨道交通。

《财经》：就业与居住分离，意味着对公共交通要求更高。

李铁：由于职住分离，城市就必须搞好交通基础设施的配置。交通结构应该相应改变，不能只以高速公路为主导，这是适应工业化中期的发展特点，以物流为主的交通格局。以服务业为主导的交通格局应该采用以人为主的交通模式，轨道交通会大大提高效率。伦敦、纽约、东京等城市的周边轨道交通平均达到2000公里－3000多公里，我们的一线城市郊区轨道交通多的才几十公里，少的还没有建。而城镇郊区轨道交通网的构建，会适应逆城市化格局重新塑造产业和居住分布，一定会缓解主城区压力。

《财经》：现在很多地方已经在修地铁了。

李铁：我所说的轨道交通不是指地铁，主要是指城郊铁路。原来我们之所以没有大力发展轨道交通，主要是因为所谓的人口控制政策，担心人都来了影响到城市的治理能力，特别是影响到财政的公共服务水平。因此不希望在城市近郊区大面积盖满足中低收入人口的住宅，也严格控制周边小城市和小城镇的发展。如果轨道交通修建了，但没有依托于原来的小城镇和小城市的产业集聚和住宅建设，轨道交通的收益必然会受到影响，城郊轨道交通的运营则是难以持续的，也就使得各类市场化的资本不愿意投资城郊轨道交通建设。

其实未来城郊轨道交通发展起来了，就可以把大城市周边的小城镇连接起来，沿着轨道交通周边还会长出很多小城市，真正地实现了逆都市化的城镇格局和城乡格局。

《财经》：农村地区如何利用逆城镇化趋势得到发展？

李铁：关键是放权。在统筹规划前提下，首先要确保耕地保护制度得到贯彻落实。重要的是怎样利用现有的集体建设用地，如何让城里的产业和金融机构以及各类资本投资农村的各项产业，这是一个比较大的坎。

既然要带动乡村发展，实现工业对农业的反哺，实现城市对农村的反哺，这种要素流动既可以通过大企业大资本的进入，也可以让中小投资者进入。大的资本可以通过规模化的产业落地，从根本上改变传统的农村，小资本则通过小规模的投入实现产业和住房以及农地置换，通过分散的投入，按照市场的方式来改变农村的产业结构。

让城市要素进入农村，不可回避的一个问题就是考虑宅基地是不是可以接受村庄外的投资者置换？这种置换可以约束任何房地产行为，而严格限定在对农村适应逆城镇化趋势的各种产业的投入，保证农民通过城市资本和农村资产的有机结合，确保农民长期受益，而且体现资产的真实价值，从根本上解决乡村发展和乡村振兴问题。

所以，应该在都市圈辐射范围内出现逆城镇化消费、就业和居住变迁的大前提下，通盘考虑如何破解农村改革的一些关键问题。

同理，对贫困地区，如都市圈远郊的贫困地区，亦可以这种模式来带动发展。如果在逆城镇化趋势下，仍然不涉及土地管理制度的改变、不涉及农民基本权益的实现，农民长期收益就无法得到保障。

政策的支持可在对不规范行为的一系列限制性因素和约束条件的前提下，给农民资产与城市资本充分交换的权利，农民的利益才可以最大化，农民才可以通过资产的变现进入城市，从城镇化获益。而这种城乡要素的流通，也会大大刺激内需的增长，成为活跃国民经济最具有价值的潜在动力。