张盈华/文

千呼万唤的全国统筹终于迈出了第一步。

2018年6月13日，国务院颁发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称“18号文”），决定自7月1日起实施中央调剂制度。

这一步迈得很艰难，前后历时20年，即使从2010年《社会保险法》提出“逐步实现全国统筹”迈出第一步算起，也已过去8年。

2017年，全国职工基本养老保险基金总收入4.3万亿元，总支出3.8万亿元，总体收支平衡。但由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7地占全部结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等地已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。

省际之间基金不平衡问题靠省级统筹难以解决。18号文明确提出：通过实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，合理均衡地区间基金负担，提高养老保险基金整体抗风险能力。

养老保险是一项重要的社会保障制度，关系到每个人、每个家庭的切身利益。这一步必得坚实，制度设计合理、果断，以体现中央推进全国统筹的坚定决心，也为全国统筹打下坚实基础。

（辽宁沈阳一所老年公寓里的老人们。图/视觉中国）

财政补贴黑洞

在此次调整之前，最令人担忧的是，中国养老保险显性风险长期存在，即赡养负担的地区失衡，破坏了整体制度的可持续性。

中国城镇职工基本养老保险制度始建于上世纪90年代初，1997年发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对制度进行统一；2005年的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，完成了制度定型。截至2017年底，这项制度覆盖超过4亿人，其中职工29268万、离退休人员11026万，分别占城镇就业人员的69%和全部城镇人口的13.6%。

短短20年达到这样的覆盖面，实属不易。但是，地区间不平衡的问题始终没有缓解，尤其是劳动力加速跨地域流动，使基本养老保险财务能力地区间不平衡的问题更加突出。

2016年，中国基本养老保险制度赡养率（领取退休金的人数/在职参保人数），最高的黑龙江为74.5%，最低的广东为10.8%——换句话说，按每个退休人员月均领取3000元计算（不考虑财政补贴），供养一位退休者，黑龙江的参保职工人均需要缴费2236元，而广东的参保职工人均只需缴费323元，人均负担相差7倍多。同为东部地区，一北一南，差距之大令人瞠目。

为了供养本省的退休者，黑龙江的企业每月按工资总额的20%以上缴费，但基金仍连年缺口，而广东一些地区的企业缴费率只有10%上下，却有大量基金结余。

经过40年改革开放，虽然实现了产品竞争市场全国统一、劳动力市场流动全国打通，企业社保缴费负担的地区级差却更加固化了。为矫正这种扭曲，中央政府不得不连年拿出大量补贴，2017年各级财政对城镇职工基本养老保险的补贴规模已超过8000亿元，相当于每人每月养老金中有605元出自财政。

财政补贴社保，这是各国都有的常态，问题是财政补贴如何定位方可持续。

现行制度并没有在财政与社保基金之间扎牢“防火墙”，中央和地方政府之间也没有划清“责任田”；老工业基地仍旧没有脱离传统产业之困，先发地区依旧不断“虹吸”各种优势资源；就业形态多样化不断加速，城镇化还在路上，人口老龄化汹涌态势将长期持续且愈演愈烈。这些影响综合在一起，财政补贴必将面临难以估量的“黑洞”。

各地过度利用补缴政策黑洞

5月，人社部发布了《2017年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，公报中的最新数据透露出一个反常现象：该年城镇职工基本养老保险参保人数增速放缓，但征缴收入却出现大幅增加——一方面，2017年城镇职工基本养老保险基金征缴收入33403亿元、增幅近25%，远远大于之前年份；另一方面，2017年新增参保职工1442万人、新增征缴收入6635亿元，平均每新增一个参保职工增加的征缴收入是46012元，这个数字比2016年的22348元扩大了一倍多。

正常情况下，征缴收入由缴费人数、缴费率和缴费工资这三个因素决定。

但2017年城镇职工基本养老保险参保人数增长5.2%，而2016年的增长率是6.1%——缴费人数增速未升反而有所放缓；2016年5月1日起，部分省份已按照人社部要求将企业缴费率由不低于20%，下调至19%，缴费率未升反降；从缴费工资看，2017年全国城镇非私营单位就业人员平均工资名义增长10%，与往年水平相近，未见显著提升。可见，上述三个因素都无法解释征缴收入增幅为何如此之大。

最有可能的解释是，2017年出现了大规模的非正常缴费，即一次性补缴和趸缴。一次性缴费政策原本是为早期离开国有集体企业人员、离开机关事业单位人员、未参保的集体企业人员、早期下乡知青等群体开设的一个特殊政策窗口，这些群体由于各种原因没有及时参保，通过补缴，可以被纳入城镇职工基本养老保险。

《社会保险法》第二条规定，“参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足十五年的，可以延长缴费至满十五年。社会保险法实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年”。这使一次性缴费有了法律依据，对未参保人员是利好，地方政府也抓住机遇迅速推开，短期内实现了参保扩面和基金增收的“双丰收”。

然而，这种“集中参保—一次性补缴—短期实现退休”的做法，也给制度埋下不小的风险。

最为显著的当属浙江省。2010年《社会保险法》获得通过后，次年，浙江省的基金收入就实现48.9%的大幅增长，许多临近退休的人通过补缴和趸缴实现参保，并在第二年“扎堆”退休，2012年浙江离退休人数涨37.2%、基金支出增44.2%。2011年之前，浙江城镇职工基本养老保险参保职工的增长率一直高于离退休人员，2011年后形势逆转，参保职工的增长率持续低于离退休人员，造成制度赡养率急速恶化，从2011年的15.2%（6.6个在职职工供养1个退休人员），突变至2017年的37.7%（不到2.6个在职职工供养1个退休人员），短短六年时间，制度赡养率提高20个百分点，远超出全国4.7个百分点的同期增幅。

广东省也值得关注。广东作为基金结余最多的省份，2016年发布的《关于完善灵活就业人员参加企业职工基本养老保险有关规定的通知》规定：男性满45岁、女性满40岁如未参保或领取养老金可一次性缴费后参保、补缴时段从2006年开始计算。这个政策将一次性补缴的参保年龄大大提前。数据显示，继2015年和2016年分别增加250万和255万后，广东2017年参保职工人数增加了400万，增幅明显。

补缴政策原本是为解决集体企业参保等历史遗留问题，但过度使用会严重侵蚀制度可持续的财务根基。

一组数据可见，2012年—2015年间，各省（市）征缴收入年增长率超过20%的情况出现了19次，北京、天津、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西、山东、广东、重庆、四川、贵州、西藏、宁夏等概莫能外，大多情况与社会保险法的一次性缴费规定有关。

正常情况下，参保人数年增长率基本在10%以下，然而，尽管近年来中央已经收紧了允许一次性补缴加入基本养老保险的政策，但无论参保职工，还是离退休人数的异常增长似乎并未停下来：2016年，在职参保职工人数增长率超过20%的有六省；离退休人数增长超过20%的有八省，这里不仅有基金结余大户，也包括基金结余匮乏之地。

一次性补缴虽然有利于扩面增收、也给参保人带来退休收入保障，但随后的短期集中退休会给制度带来更大财务风险，甚至危及制度可持续性：一方面，基金积累会“急刹车”。例如，按照补缴政策实施之前的增长势头，2017年浙江城镇职工基本养老保险基金的累计结余应为6000亿—7000亿元，而实际仅不到3600亿元；另一方面，基金支出会“高提速”，2011年浙江的基金结余可备付33个月，到2017年只剩21个月。

多年积攒的基本养老保险基金正在加速消化，放开趸缴口子带来的基金支出浪潮将一波高似一波。

如何预防新政风险

18号文确定了中央调剂的具体方案，因此成为最切实推进全国统筹的首个中央文件。从颁布到正式实施不到一个月，这样惊人的推进速度，透露出中央政府推动提高统筹层次的坚定决心。

其重点在于夯实了全国统筹基础，厘清央地责任，明确由省级政府负责扩面、征缴、确保发放，在中央转移支付和中央调剂之后若再有缺口，则各省自行解决，不得再伸手向中央要补贴。

从细节上看，中央调剂基金的资金按季度上解下拨，年终统一清算。基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。

这兼顾了不同地区和不同性质企业的工资差异、各省实际参保情况和就业情况的差异。总之，既包含了地方政府职能中的责任项（继续扩面和全面实施全民参保计划），也包含了成就项（就业人数和就业人员平均工资持续增长）、且突出了成就项，地方政府因此会自觉收敛为减少上解资金而故意缩报基数的行为。

拨付则体现了公共资金面前人人均等的公平性，也实现了大数法则下“以盈补缺”的效率性，让每个省的每一位退休人员得到的调剂金额相同，赡养负担重的省份得到的拨付总额多。

中央政府的责任不会“退出”，“现行中央财政补贴政策和补助方式保持不变”，18号文作此规定使地方政府上解资金的“军心”得以稳定。未来将建立全国性的信息平台和数据库，实现央地之间数据的互联互通。届时，中央主管部门可通过数据之间的关联性，对各地基本养老保险制度的运行实施及时且有效的监督。

尽管如此，还是存在基金漏损风险。

面对地区落差和利益固化这两座大山，政策落地难度不小。对于各省而言，上解到中央的调剂金具有“公共池塘物品”属性，其供求机制可由经济学关于公共物品的理论加以解释，即因供给者的外部成本和需求者的外部收益未加内部化而造成供给不足，但需求过旺。

各地政府既是资金的供给方也是需求方，有很强动机“少予多取”。可以预见，在中央调剂过程中，城镇职工基本养老保险制度将不断产生并持续聚积这种基金漏损风险。这是因为，尽管18号文关于上解和下拨资金的计算公式是现有条件下的最优安排，但未能完全弥合“少予多取”的机会主义罅隙。

具体表现为：第一，实施中央调剂并没有从根本上改变基金征缴层级低的问题。中央主管部门仍无法从征缴源头上直接获取资金，不得不“绕路”依靠各省征缴后再上解。因底层数据不全、基础数据缺失、信息系统失联，中央主管部门无法直接监控“上解”过程，故而，央地之间就上解资金规模的博弈还将持续并有可能愈演愈烈。

第二，在计算上解和下拨资金规模的公式中，“在职参保人数”和“离退休人数”是制度关键参数，倘若像前文那样一次性缴费，虽然“在职参保人员”增加会扩大上解资金规模，一旦这些人迅速转入退休将使“离退休人数”大幅增加，不仅上缴的资金“有望”在一两年之内通过中央调剂机制又“补偿”回来，而且快速扩大退休规模将使制度遭受长期之痛。

18号文并未对一次性缴费加以限制，各地尤其是基金结余大省，极有可能受此“激励”轮番上演“趸缴参保——退休发钱”，结果是结余基金加速消化，制度财务根基受此侵蚀，最终与“中央调剂”的目标愿景完全背道而驰。

目前，有十地城镇职工基本养老保险基金积累超过千亿元，分别是北京、上海、江苏、浙江、安徽、山东、山西、湖南、四川、广东，合计占全国总量近70%。之所以有大量基金结余，是因为缴费人多且领取人少、征缴收入多且发放支出少。可以预见，中央调剂制度落地后，资金上解大户，也将是基金“割肉”最多的，同时也最有动力撕开一次性缴费政策口子、让更多户籍人口参保并尽早领取养老金、以免基金收入“外流”，应当密切关注这些地区在“中央调剂”信号发出后的政策动向和基金变化趋势。

同时，也不能忽视基金结余较少、甚至存在当期赤字的地区，“等、靠、要”中央调剂资金。这些地区同样有动机扩大支出规模、加速消化基金。

国家统计局数据显示，2016年有11个省（市）基金支出的增长率超过了30%，其中7个超过60%，1个超过100%。其中既有“富户”如北京、浙江、福建、四川，也有基金结余并不富裕的新疆、宁夏、广西、天津、云南，还有基金濒临穿底的青海和西藏。这其中，纵然有老龄化造成支付增加的影响，有机关事业单位退休人数合并的推高，但加速消化基金结余的风险亦不可不防。

基金统收统支还需“惊险一跃”

18号文明确了“保存量、调增量”的中央调剂原则。如果政策执行到位，预计各省份全年上解资金总量约3500亿－5000亿元。这些钱按“人均拨付额”和离退休人数下拨到各省份，平均来看，大约占各省份当年基金支出的9.5%－16%。中央调剂后赤字省份的压力将有所减轻。

2018年6月11日，国务院副总理韩正在企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议上提出“2020年全面实现省级统筹”，这将是继中央调剂之后迈向全国统筹的重要第二步。不过，省级统筹也未打破制约全国统筹最关键的地区利益固化藩篱，实现全国层面的基金统收统支还需“惊险一跃”，预计实现省级统筹后还将花费10年－15年才能最终完成。

届时，距离2011年《社会保险法》提出基本养老保险基金逐步实现全国统筹已近四分之一个世纪。这期间，上文提到的显性风险和隐藏风险还将继续聚积，悬顶的“达摩克利斯之剑”时时有落下的危险。

为此，须抓住实施中央调剂之机，对中国基本养老保险制度进行再创新，实现“中央调剂—全国统筹—国民养老金制度”的制度再造。

按照中央调剂制度，每位退休人员得到相同的调剂金额，这与存在于很多国家的国民年金或社会养老金的性质完全一致（全球建立养老金制度的一半国家有此制度），相当于世界银行倡导的多支柱养老金体系中的“零支柱”。

“零支柱”养老金维护了社会正义和公平，防止了老年贫困，应是中国“多层次”养老保险体系中不可或缺的重要部分。类似制度有城乡最低生活保障、城乡居民的基础养老金，但这二者要么得做家计调查，要么待遇微薄且受地方财力限制，与“以公民社会权利为基础、以防止老年贫困为目标、由中央政府筹资并兜底的普享式的社会养老金制度”相去甚远。

笔者建议，各级政府继续保留对基本养老保险制度的财政补贴，且补贴规模应随人口老龄化稳步增长；同时，借助实行中央调剂制度之时机，将各省按3%费率上解资金改为中央按3%费（税）率直接征缴，从而建立起社会养老金制度。

如果将全部筹资用于城镇职工基本养老保险退休人员，算下来人均每月300元上下，可实现6%左右的养老金替代率（养老金与社会平均工资之比）；如果将全部筹资用于职工制度和居民制度的所有参保退休人员，人均每月110元－155元，相当于把居民的基础养老金在现有水平之上又提高了一倍。社会养老金的普惠性可弥合横亘于城乡之间、地区之间、居民与职工之间的制度差别。社会养老金制度的建立，不仅可大幅减少（甚至一举消除）老年贫困，还可纠正退休“居民”与退休“职工”之间人均财政补贴相差5倍的分配不公。

这一制度创新的积极性显著：对于地方政府，用3%的征缴收入“换取”中央财政兜底的社会养老金，相当于把消除老年贫困的政治任务转移给了中央政府，“所得”大于“所失”，放弃加速消化基金的自觉性提高。

对于中央政府，从源头掌握征缴资金，消除了资金上解过程中的各种干扰，有助于推动十九大提出的“尽快实现养老保险全国统筹”目标尽早实现。对于参保个人，有了基于公民社会权利的基础保障，公平性和获得感增强。

对于养老保险制度，“零支柱”社会养老金的建立，补齐了多层次养老保险体系的空白。

（作者为中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员、世界社保研究中心执行研究员，编辑：王小）