顾严 | 文
160多年前，德国人克劳修斯和英国人开尔文，几乎同时发现了热力学第二定律（热二律）：热不可能自发地、不付代价地从低温物体传到高温物体。一杯热水，常温放置，自然会变凉。但是，一杯凉水肯定不会自发变成热水，必须得付出代价——加热才行。
今天看来，“热二律”是无需证明的常识。它的威力不仅仅限于物理世界，也深刻影响改革的全面深化。近期，改革进程中出现一种奇怪的现象——鼓励类的措施难以落实，限制类的措施却很容易落地，恰是“热二律”在发生作用。
好话说尽都没用，坏话一句就顶用
在这里举一个例子，不少医生朋友反映，在有关部门出台推进医师多点执业的改革文件以后，要到其他医院坐诊，不是变得比以前更容易，而是更困难了。
医师多点执业，是指医师在有效的注册期内，在两个或多个医疗机构从事诊疗活动。多点执业有利于医务人员合理流动，使得医疗机构共享优质人力资源，从而让更多患者获得更高质量、更加便捷的医疗卫生服务。
早在2009年，“新医改”的标志性文件《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》就提出：“研究探索注册医师多点执业”。2013年，新时代的改革纲领《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确：“允许医师多点执业”。
应该说，中央看到了多点执业的积极作用，并为其“松绑”。
2014年，原国家卫生计生委等五部门制定了《推进和规范医师多点执业的若干意见》（下称《多点执业意见》）。这个文件原本是为了鼓励多点执业。然而，由于摆脱不了“热二律”的影响，反而在实际上限制了多点执业。
《多点执业意见》讲了大量的“好话”：推进医师合理流动，优化医师多点执业政策环境，促进医师多点执业有序规范开展，坚决破除阻碍医疗卫生人才合理流动的束缚和障碍，加快推进医师多点执业，等等。然而，按照“热二律”，要让凉水变热，必须付出代价。
不管是地方政府还是医疗机构，要落实政策，没有实际好处的话，积极性就要大打折扣。
《多点执业意见》对于落实改革措施，既没有专门的经费，又没有项目的支持，也没有考核的倾斜，甚至连精神奖励都没有。根据“热二律”，凉水不会自己变热，相应的，各种推进、促进、鼓励、支持，难以真正落实。
让热水变凉，却要容易得多。《多点执业意见》说尽“好话”，可因为一句“坏话”，就足以对多点执业造成致命影响：“拟多点执业的医师应当获得第一执业地点医疗机构的同意”。这个表述似乎是正向的，效应实际上是负面的，往往被解读成：“除非获得第一执业地点医疗机构的同意，否则医师不得多点执业”。
最后的结果是，只要医生人事关系所在的医院院长一句“不同意”，五部门各种鼓励的“好话”就都变成了“废话”。甚至院长都不用明确表态“不同意”，只要说声“再研究研究”，拖着不在需要他（她）同意的表格上签字盖章，多点执业就成了痴人说梦。
2017年曾有一个案例引起热议，武汉科技大学附属天佑医院精神医学科主任胡一文，受到免职和通报批评处分，原因就是没有征得医院同意，到一家民营医院兼职。同一年，原国家卫生计生委发布数据显示，全国有6.6万名医生注册多点执业，仅占全国执业医师总量的2％。
出路走不通，死路绕不开
在上面的案例中，一份改革文件内部，不同的表述之间产生了“左右互搏”的问题。受“热二律”影响，鼓励类的措施寸步难行，限制类的措施大行其道。有的时候，即便一个文件内部的措施之间并没有明显的冲突，但这些措施与其他文件的规定有冲突，改革的效应也会被抵消。
2017年3月，人社部印发了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（下称《事业创业意见》）。这本来是千呼万唤始出来的一件大好事，有利于技术成果的转化，能够促进创业创新，也对人事人才制度、科技管理体制、事业单位管理机制等的变革有积极作用。
《事业创业意见》给出了很多条创业路径，事业单位的专业技术人员，可以被选派到企业挂职，可以参与项目合作，可以到业务相近的企业、科研机构、高校、社会组织兼职，可以在职创办企业，甚至可以带着科研项目和成果离开原有岗位去创办科技型企业。而且，在挂职、合作、兼职、在职和离岗创业期间，仍然享有与原单位在岗职工同等的工资、社保、职称、培训、考核、奖励等权利。
既给专业技术人员创业指明了出路，又解决了他们的后顾之忧，《事业创业意见》可谓细致入微，用心良苦。
不过，在这份文件颁布的时候，另有两份与之密切相关、且法律效力更高的文件仍在实施，其中的一些条款严重束缚着事业单位专业技术人员。
2014年7月施行的《事业单位人事管理条例》（下称《事业人事条例》）规定：事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者1年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。
以人社部和监察部令的形式颁布，2012年9月开始实施的《事业单位工作人员处分暂行规定》（下称《事业处分规定》），对于兼职还有处分的规定：“违反国家规定，从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的”，根据情节从轻到重，分别给予警告、记过、降低岗位等级、撤职、开除等处分。
当《事业创业意见》遭遇《事业人事条例》和《事业处分规定》，就出现了巨大尴尬。试想，如果一位教授离岗创业，1年内超过了30个工作日，但成果成功转化，创收还很可观，校长该怎么办？遵照《事业人事条例》，可以解除聘用合同；按照《事业处分规定》，应当给予处分；可根据《事业创业意见》，不但不应该解除合同，不能处分，反而要继续给予原有待遇，甚至还有可能要奖励。
国务院颁布的条例是行政法规，法律效力高于作为部门规章的部令，而部令的效力又高于一般的部门文件。不鼓励创业，至多算落实部门文件不力。不处分离岗，就涉嫌违规甚至是违法了。孰轻孰重，校长们自然很清楚。
更有甚者，现实当中的一些极端案例，不仅开脱了落实不力的懒政者，也让想创业的专业技术人员凉透了心。
浙江大学原副校长褚健被抓后，有多少科研工作者在后怕，庆幸自己没有开公司。虽然褚健现在被释放了，但当时抓错了吗？至今没有个官方说法，也没有人承担责任，更没有谁来赔偿损失。也就是说，同样的情况，并不排除再次发生的可能。于是，“热二律”继续肆虐，热水变凉很自然，凉水变热却很难。
减缓变凉机制，做实加热政策
在诸多改革领域，都能发现“热二律”效应。
绩效工资改革，本来是鼓励多劳多得，按贡献分配，可由于同时加强了工资总额管理，框死了一个单位的工资上限，蛋糕做不大，一部分人受益，一部分人受损，要么转化为不必要的内斗，要么变成集体合谋消极怠工，结果整体的绩效反而降低了。
户籍制度改革，要求不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，本意是保护农民权益，鼓励进城落户。但《农村土地承包法》规定：全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包的耕地和草地交回发包方。也就是说，举家落户到设区的市的农民，有义务交回承包地，村集体则是依法收地，尽管这样违反国家政策。实践中，已经有大量的案例，依法违反国家政策，收回了承包地，害得有意愿、有条件进城落户的农民也不敢要城市户口。
鼓励的措施难落实，限制的措施好落实，已经在全面深化改革的诸多领域出现，类似的案例，不胜枚举。这说明，改革的推进方式出了问题。至少，以文件落实文件的办法，产生了南辕北辙的恶果。破解之道，一方面，要阻断那些人为地让热水变凉的措施；另一方面，要真金白银地给凉水加热。
第一条建议，清理互斥性的法规政策。针对基层反映强烈的问题，集中查排有冲突的法律法规、政策文件及具体的条款和措施，该修改的修改，该废止的废止，优化法规政策的存量。
第二条建议，实施部门发文的“配额制”。每个部门每年印发的文件，要有总量控制，杜绝只有空泛倡导、没有具体措施的文件，降低文件内不同措施之间、不同文件之间“打架”的可能性。
第三条建议，加强文件的合法性审查。本部门内设的负责文件合法性审核的机构，应做到新出台的正式文件逐一审核。全国人大宪法和法律委员会、司法部对部门拟出台的文件进行“抽检”。凡是限制市场和社会主体、公民个人行为的政策，必须有明确的法律授权，否则一概不能出台。
第四条建议，推动政策文件“清单化”。文件中要列明拟解决的问题清单，是具体的、而非大而化之的笼统问题。严格针对问题，提出对策清单，安排尽可能细化的举措，比如人、财、物投入多少，有什么配套，并逐条列明落实的责任单位。少讲套话，多讲“干货”。
第五条建议，实现政策评估“全覆盖”。堂堂国家部委印发的正式文件，实施得如何，难道不应该评估一下吗？直至被废止前，每一年到两年都应该有一次评估。重要时间节点的评估，涉及群众切身利益的评估，还应引入独立的第三方机构。与传统的评估相比，要增加一部分，反推分析政策制定的环节是否存在问题。
“热二律”告诉我们，政策的实施效果不好，有的时候看似是落实不力，根源其实是政策制定就不合理。借助评估，提出进一步落实的意见，同时也要提出政策修订的意见。此外，评估的结果应向社会公开，接受监督。
最后一条建议，适度开放政策制定的过程。应当吸收受改革直接影响的利益群体的代表，进入文件的起草组，以更加充分地反映真实意见，更加精准地设计出管用的具体措施。
文件的征求意见稿应最大限度向社会公开，兼听则明，尤其注重吸收批评和反对的意见。征求意见的结果，特别是各部门反馈的情况，也应公开，让大家看看，到底是谁在真切落实中央的改革部署，是谁在阻碍改革的进程。
（作者为国家发改委宏观经济研究院副研究员，编辑：朱弢）
