近来,北京金融街鑫茂大厦15号和甲15号一片忙碌搬家的景象,中国银保监会“合体”工程正在有序进行。从11月开始,整合后的银保监会各部门将正式运行。
在银保监会忙于搬家和交接的同时,各地银、保监局的整合也在紧锣密鼓开展。“十一”长假之后的第一个工作日(10月8日),中国银保监会开会正式宣布了会机关“三定”方案,十天之后(10月18日),各银保监局筹备组负责人名单出炉,银、保监局的整合开启。
此时距离8月18日银保监会“三定”方案正式实施恰好两个月。据了解,各地银保监局筹备组负责人在会后已迅速到位,部署其各自辖区的整合工作。
与原本便在同一座写字楼办公的银保监会相比,大部分存在一定地理距离的银、保监局,其整合要复杂得多。除了将共计72家银、保监局整合为36家银保监局,由于银、保监体系的监管层级和监管半径各自不同,因此还涉及市、县级派出机构如何设置。由于这两级派出机构将在很大程度上会产生异地分流和配置的问题,令一些基层监管人员产生忧思。
银保监局整合,亦牵动着中国人民银行基层员工的心。因为此前曾讨论将中国人民银行县支行分流或划转给银保监局,弥补银保监会在基层监管队伍不足的问题。据《财经》记者了解,从银保监局传达和部署的整合思路来看,目前省、市、县三级派出机构的层级已确定,部分人行县支行人员和职能有望进行划转。但这一消息未获人行和银保监会官方确认。
《财经》记者从多个信源获悉,按照规划,各银保监局“三定”方案将于11月出台,12月初完成省级派出机构的整合,12月底完成市、县两级派出机构的整合。如一切顺利,今年底两会机构改革将收官。
在人事更迭的大戏渐次落定后,业界更为关心,此番机构改革能否实现机构监管和功能监管并重的预期目标。从目前银保监会已披露的部门设置和人事安排来看,主要是在现有部门设置和职能的微调,与其说是重构,不如说是迭代。有多位业内人士指出,至少从目前的“三定”思路来看,银行监管以机构监管为主、保险监管以功能监管为主的格局依然如故,从监管层级和分工来看,“会机关管法人、派出机构管分支”的传统银、保监管体制,至少目前来看似乎并未有实质性改变。
从近年来爆出的金融业风险事件来看,重大风险多发生在法人机构,是基层金融市场乱象的根源。但目前各地派出机构的监管队伍主要侧重于销售行为、价格竞争等合规性的微观监管,对法人机构的监管资源配置不足。
一些地方监管系统的人士建议,在银保监会、局“三定”实施完毕之后,在具体的监管模式、方法上,应考虑继续推出改革2.0版本。比如,基于目前的金融风险的特点和监管下沉的要求,能否实施法人属地监管和派出机构分类授权制度?根据各地监管资源的分布、辖区市场规模和机构数量,以及风险特征等因素,进行差异化监管。
持续已半年有余的银、保监管体系改革距离收官还有“最后一公里”。各地银保监局筹备组负责人名单出炉五天后(10月23日),银保监会在官网发布了2019年度公务员录用考试通知,明年将为省、市、县派出机构招录新成员。银保监系统的监管队伍即将纳入新鲜血液。
(2018年4月8日,中国银行保险监督管理委员会挂牌。 图/视觉中国 )
关键职位的人事平衡
“十一”长假之后,银保监会的整合节奏开始明显加快。8日宣布了会机关各部门正副职“三定”之后仅过了十天,各银保监局筹备组负责人名单亦已出炉。
10月18日《财经》记者从多个信源独家获悉的银保监局筹备组会议上的信息显示,从36家银保监局筹备组负责人的来源分布比例来看,亦与会机关大致相似,基本呈现银、保六四分,不过在具体区域人员配置上则各有侧重。
据《财经》记者统计,在36个省(自治区、直辖市、计划单列市)银保监局中,15家由原保监局局长担任筹备组组长,占比四成。在这些局中,又分为不同的人员调整情况。其中,山西、广西、河北、内蒙古和新疆等五地的原保监局局长留任原地,担纲当地的银保监局整合。
天津、广东、福建、湖北、河南、甘肃、青海、云南、黑龙江、宁波等10地的银保监局筹备组组长,属于保监局局长异地调整。
而银监局局长任银保监局筹备组组长则情况相反,留任者居多,共有上海、辽宁、吉林、陕西、青岛、安徽、厦门、深圳、贵州、西藏、宁夏、海南等12地,北京、四川、重庆、山东、江苏、浙江、江西、湖南等8地则属于异地安排。
此外,大连银保监局筹备组组长由原银监会审慎规制局副局长王胜邦担任,该局在本次会机构改革中被撤销。
有多位业内人士指出,从银保监局筹备组组长的人事安排来看,对区域的市场规模、个人年龄和既往履历进行了综合平衡。比如北京、上海等金融重镇由原银监局局长坐镇,保险大省广东由原保监局局长执掌。宁波作为国家保险创新综合试验区,则由既具有中国人保基层管理经验,又有青岛、辽宁、大连等地保监局监管实践的蔡兴旭担任。
此外,北京、浙江、江苏、广东等金融主体较多、市场规模较大的地区,实行了异地调整。
在以上进行了调整的地区中,一些是因为现有局长空缺或到龄。比如,山东、广东、湖北和青海等四地银监局局长位置空缺,北京、天津、山西、内蒙古和宁波等银监局局长到达退居二线(生于1960年之前)的年龄。辽宁和河南两地的保监局长空缺,陕西、山东、青岛、福建、海南、湖北和宁夏等七地保监局局长到达退居二线的年龄。
从年龄分布上,已达58岁退居二线的银、保监局长共有14名,只有宁夏银监局局长安宁留任,担纲当地的两局整合。尚未到达退居二线年龄而目前暂未安排的局长中,原银监局和原保监局局长各有6位和13位。据了解,其中一些人已自行跳槽,一些属于另有任用,少数则属于被清理的“问题”干部。
多数银保监局筹备组组长的年龄分布在1962年之后,70后崛起,共有五名:北京局李明肖、山东局王俊寿、浙江局包祖明、青海局赵巍和西藏局陈琳。
从个人履历看,辽宁局文振新、浙江局包祖明、黑龙江局王柱、江西局李赛辉等人有央行履历,山西局朱金渭、广西局姜国富、天津局王毅、青海局赵巍等人曾在其他部委工作。此外,包祖明曾任浙江银监局副局长,此次属于重返浙江。
多位业内人士和接近监管系统的人士表示,从以上各局筹备组组长人选来看,体现了银保监会高层对各种综合因素的考量和平衡,同时又达到打破既有利益格局的效果。
银保监局筹备组组长会议后,诸组长已迅速奔赴各地上任。据了解,一些地方已召开了筹备组会议,部署相关的整合工作,辖区人口、区划以及监管队伍分布等情况的统计工作也已陆续开展。
《财经》记者从多个信源获悉,各银保监局已制定了时间表,省级分局的“三定”方案有望于11月出台,12月初完成省级派出机构的整合,12月底完成市、县两级派出机构的整合。如进展顺利,有可能在年底之前完成已持续近一年的两会整合。届时,银监局、保监局将走入历史。
监管半径延伸难题
对比目前的银保监会派出机构体系,本次派出机构改革的一个最大变化是设立省、市、县三级,监管半径延伸,监管资源进一步下沉。
根据原银监会披露的2016年报,银监会系统包括36个银监局、306个银监分局和1730个监管办事处,加之北戴河、沈阳、顺德、廊坊4个培训中心,全系统逾2.3万人。
原保监会则设有36个省(区、直辖市和计划单列市)级保监局、13家地市级保监分局,全系统约3000人。
据《财经》记者了解,整合后的银保监局不再区分大局、小局(即级别为副厅局级的分局),统一为一个级别,同时增设县级派出机构。
10月23日,银保监会官网发布的2019年度公务员录用考试的通知显示,全系统在全国设有省、市、县三级派出机构。
目前原银监会在一些地方设有监管办事处,而原保监会仅有13家地市级分局,在县级未有监管队伍。双方的监管半径不一致。
事实上,在派出机构的设置上,两会的最初模式便各有不同。原保监会早年曾实行大区制,最初在九大区设立监管办事处,其他省会城市设立特派员办事处,后来才撤办设局。成立较晚的原银监会则在成立之初,便是按行政区划的层级设为省级和地市级。
据地方监管系统人士介绍,各地的原银监监管办事处情况不一,资源配置也各有不同,有的办事处仅有三人。还有一些办事处实行所谓的集中办公,即名义上是县级办事处,实则集中在市局办公。由于没有监管执法权限,监管办事处一直处于颇为尴尬的境地。
对于原保监会来说,由于没有县级派出机构的编制,监管无法延伸到县级一线市场。此前曾有原保监会人士感叹,省局人数本身就很有限,不到百人的监管队伍,要监管省内多达百家分支机构,且对分支机构的监管,主要是销售行为、价格竞争等微观监管,监管工作量非常大,光是各种现场检查就疲于奔命。
金融“十三五”规划提出,金融监管部门的职能定位是微观审慎监管、行为监管与金融消费者保护,这意味着,以现有监管力量,监管压力将进一步加大。
此外,随着银行和保险法人主体增加,且有相当一部分的法人主体位于地级市,而目前派出机构对于法人层面的监管资源配置不足,一些领域和金融机构甚至游离于监管视野之外。
在目前中央要求监管力量下沉、功能监管和机构监管并重的导向下,诸业内人士判断,此次机构改革有望解决县级派出机构的人员配置和职能分工。
不过,是在现有办事处基础上改制为县级银保监支局,还是根据各地金融市场情况仍设办事处,目前还未有最终定论。对于同样设有地市级银、保监派出机构的地方,地市保监局可能与地市银监局合并。
据多位派出机构人士表示,按一级分局的编制一般为一正三副,市分局编制为一正二副。不过从目前的情况来看,很多尚未满编,因此编制上尚有一些余地。
曾有银保监管部门人士建议,可以探索实施派出机构分类授权,根据各地监管力量、辖区市场规模、金融机构数量、风险特征等因素,确定不同派出机构的权责,不搞“一刀切”。
寻求地方监管合力
银保监会派出机构改革,一个重要的争议点在于,中国人民银行(下称“人行”)县级支行的编制和机构是否并入银保监会的县级派出机构。
多位接近银保监会和人行的人士透露,今年四月,由央行金融稳定局牵头,就保留人行县支行必要性和进一步强化其履职进行调研。本月,人行又开展了一轮该主题的紧急调研,不过这一次是由各县支行国库管理部门牵头,主要调研如果县支行撤销对国库支付业务的影响。
据了解,银保监会高层希望通过划转人行县支行,补充和增强自身县级监管力量不足的问题。该方案被媒体曝光后,在人行基层员工中引起高度关注。
一位人行基层人士对《财经》记者透露,从其了解的情况来看,既有反对者,又有赞成者,各有其不同的出发点。“年轻人希望能去银保监系统做点实事。”
据了解,目前很多县支行已撤销了发行库,而货币信贷、金融稳定和货币政策执行等宏观层面的功能在基层基本无可用之地。“其实县支行除了国库职能以外,其他方面的职能都是可以撤销的。不要说县支行,很多地方的地市中支行的很多工作也都很务虚,调研和编译占了大部分时间。”一位人行基层人士表示。
据多位知情人士透露,目前人行总行的“三定”方案已于近期递交内部高层讨论,重回省行制已基本确定。据了解,事实上,人行系统内部已经早回归省行制,除了党务、一部分预算权和内审之外,目前的大区行和省会城市中心支行的职能已差别不大。“回归省行制,不过是对目前既成事实的官方确认而已。”
人行县级支行是保留还是划转,其间的说法一直反反复复。据多位接近一行两会的知情人士透露,除了央行有部分反对声音,该方案亦被中编办否定。《财经》记者未就该说法获得中编办的确认。
根据《财经》记者从多方渠道获得的最新消息,“国庆”节后,银保监会和央行召开会议,就县支行处置已基本达成一致。据了解,银保监会派出机构设立县级支局,部分人行县支行有望划转给银保监县级支局,可能采取一省一策,有的地方可以根据实际情况采取支行和支局并存。地市级分行,则可能有部分职能划转给银监地市级分局。不过该说法,未获央行和银保监会官方确认。
有一些业内人士建议不搞一刀切式的划转。中国地域广阔,各地经济、金融基础设施、交通和通讯发展程度不一,人行县支行亦有存在的必要。
在划转人行县支行尚待最终落实之时,银保监会也在寻求自我“增员”之路。银保监会官网显示,明年将招录1214人,其中县级派出机构344人。
在一行两会进行机构改革之时,地方金融监管的改革也在紧锣密鼓进行之中。10月23日,广东省发布机构改革方案,将组建省地方金融监管局,不再保留省金融办。随着各地省金融监管局的陆续建立,“7+4”类机构和“两非”领域的属地监管与风险处置,将划归地方金融监管局。
有业内人士指出,如何在有限的监管资源下,加强监管协调,寻求监管合力,才能更好地应对金融机构主体类型、发展模式、风险特征等日益多样化、复杂化,给监管带来新的挑战,增强功能监管与机构监管的协调性。