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《财经》记者 常红晓 宫靖/文
  30年弹指一挥间。
  30年前,中共十一届三中全会揭开了农村改革的序幕;而发端于农村的改革,也启动了中国经济体制改革波澜壮阔的进程。
  30年后,改革的重心重回农村。于10月9日至12日召开的中共十七届三中全会,主要议题是研究推进农村改革发展问题,审议《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
  中共高层认为,随着中国改革发展进入关键阶段,农业农村改革发展也面临许多新情况、新问题。在新的起点上进一步推进农村改革发展,是中国改革的关键环节,中国发展的战略基础。
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  10月的阳光普照江淮大地。通往安徽省凤阳县小岗村的千米友谊大道上,晒着成片新打的稻谷,阳光下满目金黄。不时有七八岁的顽童在稻谷上滚打玩耍。
街道两侧,数十幢洋气的二层白色别墅整齐划一,西式的太阳能路灯构成了这条路上另一景观。村中几乎可以看到大城市中多数时髦的车型。
友谊大道的一头,是近年新扩建的“大包干”纪念馆;另一头的村民文化广场上,安放着石雕版的邓小平语录。两座东西相望的建筑,凸显这个村庄的改革象征地位。
村外,还有着上百亩葡萄园、上百架双孢菇大棚。与安徽省朴实、平淡的其他村庄不同,进入小岗村,恍若进入一个童话天地。

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  但是,30年毕竟仍然是一个确定的期限。中国农民是现实的,自然会问:30年期满后怎么办?是继续承包还是重新分配?以1993年为界,“第二轮延包”目前距离承包期满时已过半,决策者对此不能回避。
   不独如此。其实,在一些地方,农地承包30年不变政策执行并不到位。在相当多的地方,部分由于农民的均田冲动,部分由于乡村干部的抵制,农民并没有签订书面的承包合同,也没有承包经营权证书,农地依然“三年一小调,五年一大调”。
   一个制度因素是:在高度集权的政权体制下,村组集体自然成为农地所有权的代表,村组干部实际上掌握着农地的分配和处分权。农地名义上是农民集体所有,实质上,村组干部和乡镇组织享有决定权,随意调整土地就有可乘之机。
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  确保农民承包权“长久不变”,是一个复杂而艰巨的任务。
  事实上,除了农村内部调整或剥夺农民的承包地,城市和工业用地的扩张也严重威胁着农地承包关系的稳定。
  中国目前正处于工业化和城市化快速推进的阶段,城市和工业用地的绝大多数靠征用农地实现。如果说,乡村干部的违法是农村内部土地矛盾的动因,那么城市和工业的扩张是造成当前诸多农村外部冲突的根源。
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  值得忧虑的是,本应保护农民利益的地方政府,却成为土地违法的主体,而且违法的手法花样翻新,层出不穷。
  中国耕地资源相当紧缺。截至2007年底,中国耕地保有量为18.26亿亩(不含草原、林地等)。较之1997年的19.51亿亩,十年间减少了1.25亿亩,这相当于一个农业大省的耕地总量。
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2006年9月,中央政府决定实行土地调控,要求实行耕地保护“省长负责制”。
具体做法是:每年分配给各省一定的农地转用指标,然后按照该省全年实际占用的耕地考核。如果实际占用耕地超出年度耕地占用指标,就要相应扣减下一年耕地占用指标,同时“问责”该省省长。
   此次政策变动,其实是强化了省级政府对土地管理和耕地保护的责任。省政府对全省范围内的土地管理和耕地保护负总责。中央期望,强化了省政府的责任后,省政府就会强化省以下地方政府的责任。
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  1984年1月1日,中共中央正式下发《关于一九八四年农村工作的通知》(1号文件),明确表示“土地承包期一般在十五年以上”。同时《通知》强调,“自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农业用地。”   1993年11月,中共中央、国务院发布11号文件,规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。文件同时规定,在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许“土地的使用权依法有偿转让”。   1997年6月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发(1997)16号),明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定,小调整”的政策,还特别指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整;不得利用“小调整”提高承包费,增加农民负担。
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  这些年,在有关土地问题的政策和实践中,有一个词被高频度使用,这就是“农地流转”。
  所谓“农地流转”,是指农地使用权的转移,包括农地承包权的流转和农村集体建设用地的流转。
  在小岗村,《财经》记者就看到了上百亩连片的葡萄园、上百架双孢菇大棚。当地村民告诉记者,这就是所谓的“土地流转”。
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  回顾30年农村改革的历史,保护农民利益,一直是执政党农村政策的出发点。
  在上个世纪末,农民收入偏低是农村最大的社会问题。为此启动了农村税费改革,逐步减轻农民负担。
  但是,2006年全国取消农业税后,土地冲突就取代税费问题成为农村社会的主要矛盾。诸多农村问题专家指出,农村改革的重点也应该转到土地制度改革上来,尤其是要改革国家垄断征地、农民利益受损的体制。
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陈锡文表示,当前最重要的事情,是要落实执政党对农村土地承包关系保持稳定并“长久不变”的承诺,要尽快落实到法律和制度上,从而切实保护耕地,保护农民的土地权益。
《财经》记者 常红晓/文
  中共十七届三中全会召开前夕,中央财经领导小组办公室副主任、农村工作领导小组办公室主任陈锡文接受了《财经》记者的专访,就中国现阶段的土地管理体制、稳定农民土地承包经营权、征地制度改革等问题,阐述了自己的看法和思路。
如何理解“长久不变”
《财经》:9月30日,胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时提出,“不仅现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。”“保持稳定并长久不变”,这是全新的表达。对此,应如何理解?
陈锡文:胡锦涛总书记所说的“长久不变”,我理解就是要稳定现有土地承包关系,确保农地承包经营权的长期稳定。这就意味着,家庭承包经营制度不仅不会变,而且承包期满后也不变。
对农地家庭承包经营,30年来,中央的政策一直是朝着更加稳定的方向走。
  1978年后,“大包干”逐渐推向全国。1984年,中共中央“一号文件”首次提出“土地承包经营权15年不变”,是为“第一轮承包”。1993年后,第一轮农地承包陆续到期,中央又专门出台文件,提出延长土地承包期,实行30年不变,是为“第二轮延包”。1998年,在党的十五届三中全会召开前夕,江泽民总书记在视察安徽凤阳小岗村时,就明确讲过,土地承包关系“30年不变,30年后更没有必要变”。
2003年3月1日,《农村土地承包法》正式施行,该法首次以法律形式赋予了农民长期稳定的承包经营权。2004年和2005年,在全国人大会议闭幕后的记者见面会上,温家宝总理都曾强调:农村土地承包关系“30年不变,也就是永远不变”。
十七届三中全会通过的《决定》,明确农地家庭承包经营“长久不变”,从农村改革30年的历史经验看,稳定农村土地承包关系,对确保农民土地权益、确保国家粮食安全极为重要。
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