当一群怀揣梦想的美国人来到新大陆时，他们决心与旧制度告别，设计了以权力制衡来防止腐败的宪法。

但是，当国家机器真正运转起来时，各种毒瘤对政治肌体的腐蚀仍然无孔不入。土地开发与投机腐败大案频出，铁路建设时一批批掌握立法大权的人纷纷卷入。竞选制的设计本来意在防范专制，但是买选票和贿赂让公众对这一制度的公正性产生怀疑。

美国人不得不向贿赂和勒索行为开刀，以法律给贿赂定罪，并不断扩大贿赂的界定范围，加大惩处的力度。但也留下“刑不上大夫”则效果有限的教训。

各行其是的年代

当美利坚合众国建立时，新成立的联邦政府并没有通过一部一般的反贿赂或勒索法律。各州通过的反贿赂法令只是禁止向法官、海关官员和收税官员行贿和受贿, 但没有任何一部是直接针对立法者的，惩罚措施就是罚款和监禁。

由于缺乏统一的法律，造成美国早期一系列混乱。比如，是否可以不加修正地利用联邦普通法来审判这些案子？国会是否有权处理？联邦检察官是否有权起诉那些在既有联邦法律中没有列举的贿赂当事人？

这些问题在制宪会议召开十年后的一起案件中暴露无遗。国会授权收税官科克斯（TenchCoxe）挑选Cape Hattaras灯塔的建造者。承包商瓦那沃（Robert Worrall）写信给科克斯暗示，如果能得到许可，他将与其分享这一工程的红利。科克斯毫不迟疑地将信件公开，检察官起诉了瓦那沃。

在该案的审判中，宾夕法尼亚州地方法院被一个基本法律问题难住了：美国有刑事普通法吗？瓦那沃提出，他不能被定贿赂罪，因为根本就没有相关法律。最后案子进入最高法院，三名大法官也产生了分歧。大法官查斯（Samuel Chase）认为，国会有权界定和惩罚犯罪，但是国会未立法就不是贿赂。彼得斯大法官不同意，在他看来，起诉贿赂的能力是一个政府之为政府的本质特征。由于没有共识，最终判决只得采取折中方案：瓦那沃被处以罚款和三个月监禁。

1795年，两名土地投机商兰达尔（Robert Randall）与威特利（ Charles Whitney）企图向国会议员提供土地和现金，以获得对他们购买2000万英亩土地的支持。立法者报告了他们的贿赂企图。这两位投机商被众议院监禁，并受到议长的质询，大多数人支持按腐败论处。兰达尔也因藐视权力机构及企图向其成员行贿而受到惩戒。一周后，兰达尔获释，威特利则被宣判无罪，因为他是向参选议员而非竞选连任议员行贿。从这个案子的判决来看，国会似乎有权对向现任议员行贿的行为定罪，但对企图贿赂行为无法采取措施。

20年后，国会在惩处贿赂中的作用仍不明确。1818年1月，北卡罗来纳国会议员威廉姆斯（Lewis Williams）向国会提供了一封安德森（John Anderson）写给他的信，后者承诺向其提供500美元，用于帮助解决莱新河开发遇到的麻烦。安德森被捕，但众议院在谁有惩罚他的权力上产生分歧。经过激烈辩论后，投票授权采取诉讼程序。众议院议长花两天时间审讯了安德森，最后认定他蔑视权力机构。安德森马上提出起诉，理由是宪法没有授权国会对蔑视进行惩罚。当案子进入最高法院时，法官的决定是，尽管没有明确规定，但国会的结构和目的意味着它有权这样做。虽然该案确立了国会有权行使蔑视权而为人铭记，但只能以有限的方式。由此可见，国会似乎仍然缺乏对贿赂进行惩罚的权力。

各州一般依照地方法令和普通法处理一些小的潜在腐败活动。他们一般有直接针对选举的反贿赂法，对于买票行为（候选人花钱买选票）要负刑事责任，但没有针对花钱通过法案行为 （向候选人买票让法律通过）的处罚。这些法律主要用来限制竞选人向投票人进行提供食物、饮料和现金的行贿。

马里兰州1776年的法令规定，任何人为获得选票施行贿赂、礼物、报酬或作出任何承诺，将永远不得在该州获得办公室岗位。佐治亚州1799年的法律规定，对向投票者贿赂100美元以上的任何人施以刑罚。北卡罗来纳州1801年通过一项法令，禁止在竞选日向投票者提供肉、饮料或任何有价物品。

各州对于非选举相关的贿赂和勒索犯罪处罚则非常严厉。密歇根州19世纪80年代头十年的处罚为，罚款上限到800美元、处5年重体力劳动、不能获得有荣誉、有信托和利润的职位，马里兰州同一时期对贿赂的处罚为12年监禁。新泽西州1795年的法令是对受贿法官处上限为5年的重体力劳动、800美元罚款，永不能获得办公职位。

在美国早期，无论对于腐败、贿赂或勒索的内涵都没有统一或明确的界定。特拉华州1797年对贿赂的描述非常宽泛，称之为“对公共正义的进攻”，包括向公共正义管理者支付不适当的报酬，试图影响他们的正直诚实或去违反现存的法律规则，贿赂的接受者和提供者都应受到惩罚。

法院也在某些类型的腐败意愿是否被证明为违法,以及在表明腐败意愿时需要什么样的证据上存在分歧。马里兰州的刑事反腐败法原则是，对一个法案进行审查时，不需要考虑其是否有腐败意愿——任何官员都不得拿比合法薪水更高的钱，也就是说，腐败意愿无关紧要。马萨诸塞州法院则认为，腐败意愿是罪行的实质组成部分。另有些法院则主张腐败意愿视情形而定。

反腐范围扩大

随着腐败蔓延，美国的政治秩序和公共生活受到严重侵蚀。第五任总统门罗（James Monroe）于1817年重申了制宪年代的基本原则，即腐败是对民主的最大威胁。

1816年，即在Yazoo土地案判决六年后，佐治亚州通过了一项更宽泛的法律，直指立法贿赂。该法规定，对试图影响“州立法大会任何成员或本州任何官员、法官或检察官的观点、判决、法令或行为”的任何人，都将被处以5年刑罚。佐治亚州代表了腐败法发展新趋势——扩大到包括立法活动。

1820年以后，大多数州通过了新反贿赂法，其中包括对立法官员的贿赂定罪。如伊利诺伊州通过的反贿赂法就涵盖法官和州议会成员，规定受贿者会被处以1000美元罚款和坐一年牢，剥夺其拥有的办公职位资格，甚至对有贿赂企图者也处以500美元上限罚款。而对立法贿赂的描述则非常宽泛：官员如果被发现参与其中，或其行为对一方更为有利，将被定为有罪；对于试图影响任何事、包括判决的行贿人，将被定为有罪。

从19世纪中叶开始，反贿赂法令的范围变得更加宽泛。肯塔基州1851年的法令规定，任何州议会成员或行政官员，在其权力范围内收受任何贿赂去通过或反对任何法案，他将被取消职位，剥夺获取办公岗位的资格，取消10年投票权，还要被罚款。明尼苏达州1859年的法令规定, 没有人应该直接或间接给予、收取任何数量现金或其他有价物，以助力或阻止立法机关法案的通过或废止。

联邦成文法也将贿赂的范围扩大了。美国第一部一般联邦反贿赂法于1853年通过。它直指在公营信托中被指控对联邦基金误用的任何人，但法案的条款已宽泛到包含更大量的行为。它规定，对向美国官员（包括立法官员）许诺（或接受）有价物，意在影响对任何问题、事情、原因、未决程序的投票或决定的行为予以处罚。

美国内战之后，各州继续在法令上扩容。印第安纳州1871年的一项法令涵盖了司法、立法和行政职位，禁止对公共官员承担公共责任时的行为施加影响的任何事情。路易斯安那州1873年的一项法令涵盖了可称之为贿赂的所有可能行为。在这部法令中，向任何立法者以任何形式提供任何礼物、意在影响官员活动的任何行为，都是违法的。其他州在面对贿赂是否涵盖所有公共岗位人员的行为时，也采取了撒网的办法。一些案子还将贿赂的企图纳入，理由是腐败倾向会危及社会道德。

法律实施困难

有意思的是，尽管对贿赂手段的列举越来越全面，腐败的内涵界定越来越宽。但是，整个19世纪美国对贿赂的起诉案子并没有想象的那么多。

这个国家在那个时代就那么干净吗？显然不是，正如前几篇“哈佛笔记”所述，美国这个时期事实上处于贿赂丑闻高发期。列举一下美国开国后上百年间发生的最为臭名昭著的腐败案子，如1797年－1798年的XYZ事件，1850年的加芬事件（Galphin Affair）,对林肯总统的战争部长西蒙·喀麦隆的指控，1873年的信贷不动产案，尤利西斯·格兰特丑闻，就可见一斑。

那么，是什么造成法律实施的困难？

第一个原因是对贿赂界定困难。在对贿赂立案时，怎样对一个官员的行为或试图施加影响的行为进行专门描述？如果没有官方法案提及，单单一件礼物能构成贿赂吗？如果一件礼物被给予去影响整个行动或一项议程，但是礼物的给予者和官员期望的行动或议程没有得逞，那又怎样？这些问题一直争论至今。

第二个原因是刑法的作用很小。在那个时代的政治经济生活中，刑事反贿赂法很难实施，即便受害者想控告地方政客，他也得需要鼓起很大勇气。我们上面列举的那些恶名昭著的腐败丑闻，就没有一桩是按刑事诉讼法定罪的。这一情形在格兰特总统期间一起案子的处理中得到彰显。本杰明·布里斯托是一位共和改革者，曾任格兰特总统的财政部长。在他任内，财政部发现从酒类中获得的税收收入远远低于预期，布里斯托在总统不知情的情况下，设下“威士忌环”圈套，让110位政府代理人、蒸馏酒商和店主就范。但是，格兰特总统对布里斯托的行为非常忧虑，担心他搞到自己头上，最后迫使布氏辞职。

这种情形在参议员贿选中的处理更是如此。1890年至1906年间，有7个州出现参议员竞选腐败和贿赂丑闻，有10个参议院对来自加利福利亚、宾西法尼亚、俄亥俄、堪萨斯、阿拉斯加、蒙塔纳的参议员展开调查，在他们看来，参议员腐败应由议会处理，不关乎刑法。

由此可见，在美国早期反贿赂和腐败的斗争中，尽管对贿赂的内涵、贿赂的对象不断扩围，但是对于更高级别的官员则很少成功使用刑事检控,导致这些政客逍遥于法外。

美国后来如何破解这一法律困局？接下来的“哈佛笔记”将揭开答案。

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员，曾为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者