美国进出口银行算得上美国政府中最悲情的一个机构，再过不到两个月，被临时延长的美国进出口银行的特许经营权到期，美国进出口银行又一次面临可能关门的命运。而与此同时，大洋彼岸中国的政策性银行却被赋予新的历史使命而获得新生。

在其长达81年的历史上，美国进出口银行经营权延期了数十次。其行长弗雷德·霍赫贝格(Fred Hochberg)感慨说，该行此前从未引发过如此大的争议。

争议始自2014年夏。在平稳运行多年后，受益于奥巴马的五年出口倍增计划，美国进出口银行一跃进入“出口内阁”机构的核心成员名单中，2012年5月，经国会批准后，奥巴马签署一项法令将美国进出口银行经营权延长三年至2014年9月30日，并将其贷款能力提高400亿美元至1400亿美元。

然而好景不长，2014年夏美国进出口银行要走延期的法律程序时，各种针对它的指责纷至沓来，其中有人讥称它是企业福利的典范，也有人痛斥它是裙带资本主义的标杆等等，不一而足。争议使得例行的延期甚至没拿到一年，而当6月30日再次延期大限到来之前，围绕美国进出口银行的纷争并未减缓。

美国进出口银行的主要职责是提供一般商业渠道所不能获得的信贷支持，促进美国商品及服务的出口、增加就业。面临存废威胁之际，美国进出口银行开始努力重塑自己的形象和品牌，打造成面向小企业的重要工具，淡化与巨无霸企业融资的关系。

霍赫贝格对《财经》记者强调说，美国有强大和有效的私营部门，所以大部分出口不需要靠美国进出口银行融资。我们的角色相反是为那些商业银行不能或不愿提供帮助的美国出口商服务，使他们能够开拓新市场，发展壮大，增加更多收入的就业。小企业往往更不容易从当地银行融资，因此我们的工作高度集中于小企业身上。事实上，2014财年我们完成的放贷中近90％直接服务于小企业，更不用说整个供应链的小企业都受益于向我们融资的美国大企业。

对于自身的命运，霍赫贝格和他的同事没有掌控权，但他们会用数字强调其存在的价值：自2009年至今，美国进出口银行支持了美国130余万人的就业，在过去的20年中为纳税人创造了70亿美元的盈余。而在全球背景下，大型新兴经济体出口信贷正呈现几何级数字增长，改变了全球竞争的格局。在4月23日的美国进出口银行2015年年会上，霍赫贝格说，越来越多的美国公司不只是与他们在中国、日本和其他国家的竞争对手争夺市场，他们是被迫在与“中国公司”(China Inc)竞争。

卡托研究中心贸易政策研究中心主任丹尼尔·埃克森(Daniel J. Ikenson)对《财经》记者说，美国国会实际上不需要任何举措，美国进出口银行在6月30日到期后就自动终止，完全机械行事就容易做到。然而，现在有一种声音甚嚣尘上，认为其他国家用信贷支持补贴其出口商，美国政府必须也同样出牌，这一理论现在赢得了很多当权的共和党人的支持，所以未来一个月左右，这些人可能会强行为重新授权而投票表决。

存废口水战

达美航空（Delta Airlines）送给美国进出口银行的另一个称呼是，“波音银行”——航空运输业在美国进出口银行出口信贷业务中占超过40％的比例，波音公司飞机销量中则有不到三分之一来自美国进出口银行的贷款帮助。

达美航空2014年就对进出口银行为外国航空公司购买波音飞机提供贷款支持提出了异议，认为美国政府补贴了达美的外国竞争者，降低了它们购买飞机的价格，从而降低了外国航空公司的成本，反过来对达美的运营造成了显著的不利冲击。

不过，3月底美国联邦法官驳回了达美航空的指控，这让埃克森很失望。埃克森认为，由于美国政府的补贴，那些从特定美国公司购买产品的外国公司从中受益，受益者包括美国的供应商和他们国外的客户。同样不可否认同时也相当明显的是，政府的补贴对另外两种公司造成伤害：上述受益的美国供应商的美国竞争对手，及上述受益的国外客户的美国竞争对手。

具体到波音飞机的案例上，波音公司在美国处于实际上的垄断地位，因而没有竞争对手为此负担成本。但大量的波音公司国外客户的美国竞争对手，包括达美航空、美联航、美国航空等却要受到影响，处于竞争劣势。至于联邦法官为何驳回了达美航空的指控，埃克森认为，法官的裁决是基于一个量化分析，发现达美航空遭受的损失太小，不值得补救。但定性上看，美国进出口银行的补贴政策对其他公司造成附带损害的说法仍站得住脚。

从长远来看，这个判例对美国进出口银行的命运无足轻重。如今对美国进出口银行去留的争执，抛去法律层面的细节分析，布什研究所(George W. Bush Institute)资本政策分析咨询公司主席艾克·布兰农(Ike Brannon)对《财经》记者说，显然美国进出口银行成为政治较量的一个山头。这个实体机构一直让共和党觉得难堪，许多人把它描绘成政府对企业厚此薄彼、浪费政府开支、或对贸易进行管治的表现。

这背后直接与美国共和党内部保守势力的崛起相关联。很多人认为，如果共和党人打算和以“大政府、大花费”为立场的民主党区别开来，那么让美国进出口银行退出历史舞台是很顺手的选择，是用立见分晓的办法来检验共和党能否回到自己小政府根基中去。

主流媒体将这场关于美国进出口银行存废的争论，解读成一种意识形态的战斗。在埃克森看来，战斗的双方，一方是共和党内部的持自由市场观点理论的人士，对抗的一边则是在华盛顿政府内部的当权者。据此观点，保守的共和党人支持有限政府和自由市场，把美国进出口银行看作是扭曲市场的怪物。

美国战略与国际问题研究中心（CSIS）繁荣与发展项目主管丹尼尔·若迪（Daniel F. Runde）对《财经》记者说，与共和党反对美国进出口银行的论调不同，实际上这样一个与美国政府其他部分有很好联系的机构可以很好地帮助企业进行风险评估，或帮助企业熟悉国外市场，尤其当商业银行对这些税收利润有限的小企业并不热衷时；而且它并不浪费纳税人的钱，反而会上缴一部分钱，除非发生违约，而这种可能性几乎可以排除。

相当一部分人把美国进出口银行的特许经营权重新授权的问题归结为公平的问题——本来是私营部门的贷款决策却由政府来作决定，把成本强加给那些无辜的企业，挑选赢家和输家不应该是政府的角色。市场由于美国进出口银行的筹资决策而扭曲，通过补贴一家美国公司的出口，伤害了其他美国公司，这是否公平？

归根结底，关于美国进出口银行的存废争论其实更应该是一场关于经济问题的争论。作为官方出口信贷机构，美国进出口银行提供低于市场利率的融资和贷款担保，以促进美国公司和国外客户之间的销售往来。让埃克森不满的是，美国进出口银行把利益给人了少数人，但却从大多数人那里拿走很多——在2013年，十家大型企业瓜分了进出口银行大约75％的融资资金。

对此，霍赫贝格向《财经》记者解释说，我们使用小企业管理局对“小企业”的定义，也就是说，对美国进出口银行而言，我们服务的小企业没有任何不同。大多数美国小企业不做出口，但对那些做出口又融资无门的小企业，我们随时提供支持，现在越来越多的小企业开始把出口作为它们DNA的一部分。以美元计算，我们2014财年支持的出口中有40％直接来自美国小企业。

像政治经济学中的很多问题一样，不同的利益群体都在争夺决策者的支持。最终胜负的取决，埃克森说，“可能还是看谁有更多的金钱游说。”比起那些想要关闭美国进出口银行的人来说，希望该机构得到再次授权的阵营花掉的钱多了几个量级。

有资料显示，自2012年以来达美航空花掉近1000万美元，用以游说美国进出口银行的消失或大大削减波音公司的海外客户的贷款担保；同期，波音公司花掉了超过6900万美元以支持美国进出口银行或相关利益。

在这个论战过程中，政治和经济语境也悄然发生着改变。过去美国总统在这样的论战中旗帜鲜明，但奥巴马面临着近半个世纪以来在任总统所属党派面临的最糟糕局面，共和党控制参议院和众议院，白宫与共和党间的不和举世皆知，奥巴马由此在此事上表现得疏离。若迪说，这使得针对该银行去留更激烈的对立落到公司身上，而围绕波音公司和达美航空，商业界也产生了分裂。

改革的空间

有关美国进出口银行去留的口水战仍在继续，给外界以机会在放大镜下观察它的具体运作。 除了那些坚持要关闭美国进出口银行的共和党保守派，另外一些共和党人希望贯彻改革，许多民主党人则希望美国进出口银行能有更长期的任务并扩张银行的活动。

布兰农认为在当前商业环境下，美国进出口银行是个必需品，但它的使命需要更多地关注为美国出口商提供公平的竞争平台，有效地运作，而非太过于偏向航空业一类的产业，招致其他行业的不满，这样才能从政治纠缠中摆脱出来。

实际上贷款多元化的问题已然在改进之中，美国国会指令美国进出口银行支持可再生能源、小企业的出口，以及对少数族裔和妇女类商业出口的支持。

以可再生能源为例，美国进出口银行通过出口信用保险和流动资金担保等途径，为可再生能源出口提供支持。自2009年至2014年11月，该行支持可再生能源出口的金额达20亿美元，但在2014年信贷额度下滑到2亿美元，最高峰时是2010年达7.21亿美元。2015年这一数字定会攀升，美国进出口银行将提供10亿美元的资金，支持向印度出口“美国制造”的可再生能源产品。

若迪看来，一个尚在变动中的趋势是对石化能源融资的态度。全球能源融资正在发生位移，从2002年到2012年，美国和法国是经合组织国家中为煤炭融资的前五名。从职责角度，美国进出口银行提供出口信贷或信贷担保，以有关出口交易能“提供合理的还贷保证”为前提。所以在审查信贷申请时，经济环境和项目可行性等都在考察范围之内。美国进出口银行决定拒绝在越南的煤炭项目，这让人们看到，也许美国进出口银行业务边界的考量也在发生转变。

布兰农认为一个已然的改进是公司治理层面的变化，他说，美国进出口银行过去在公司治理上的积弊重重，现在改善了很多。美国进出口银行具有商业性金融机构的特点，并在此基础上把企业化管理最大化。美国进出口银行董事雷妙莲(Patricia M. Loui)对《财经》记者说，我们现在灵活而井然有序，我们是“政府部门以企业的效率行事”，从而实现快捷的客户体验。比如，我们平均处理客户理赔的时间在短短两年内缩短了40％，从2012年的73天下降至2014年的44天；我们申请周转的时间也极大地缩短——从2009财年的平均32天减少到 2015上半个财年的平均14天。

从另一个角度体现美国进出口银行的企业思维的是，雷妙莲说，“从我们贷款规模与人力资源分配的比例，可以显示出我们的灵活和高效，在2014财年，美国进出口银行共放贷205亿美元，只靠我们行约450名全职人员就实现了这一点。银行业属于服务行业，这意味着，我们必须永远记住，生产我们的产品，需要专业而优秀的人才队伍，为美国纳税人勤奋工作，支持美国的出口商。”

扶持和保护小企业是维持自由竞争、防止垄断、保持美国经济健康和活力的法宝。扶持和保护小企业是美国的基本经济政策，美国进出口银行极力展现自己鼓励小企业产品出口的努力，通过对小企业提供信贷支持，帮助创造就业。霍赫贝格说，在奥巴马政府和美国私人部门的努力下，在过去的五年中增加了1200万个就业机会，而美国进出口银行在去年就支持了16.4万个工作机会。

在这一过程中，美国进出口银行更加强调风险管理。雷妙莲说，我们在历史低位的违约率要归功于一个重在强调持续改进的全面风险管理框架。对投资组合的谨慎处理直接与银行的风险管理挂钩，以2014财年为例，美国出口银行80％的风险敞口都有抵押品担保或主权担保。

美国进出口银行有相对独立的董事会，负责经营管理，董事会不接受任何来自行政部门的指令。为加强风险管理，2014年该行增加了一个首席风险官管理，并定期向国会通报违约率。

雷妙莲是美国进出口银行审计委员会的主席，她说，“每三年我们都做企业风险评估，来识别不同领域潜在的风险。”

在进行内部改革的自我努力的同时，美国国家进出口银行寄希望于，反对者会从全球经济竞争的角度意识到，其他国家的进出口银行积极地为美国企业的竞争对手补贴，若迪说，“为什么要在核武器充斥的世界中一定单方面解除自己的武装呢？”