马勇／文
由唐绍仪出任中华民国第一任内阁总理，是民初政治家最为得意的大手笔，以为如此兼顾南北、不偏不倚，将孙中山革命势力纳入体制，共同建设亚洲第一个共和国。然而谁也没有想到的是，民初政治破局，就是因为这个自以为是的设计。
权力分际
唐绍仪挂冠而去的动因很简单，仅因为王芝祥的任命。
王芝祥原为广西布政使，属于清朝体制内高官。武昌起义发生，广西独立，王芝祥顺应潮流站到了清廷对立面，出任广西军政府副都督，并一度代理都督。王芝祥为直隶通州人，在广西并没有太深根基，当南北对峙不克缓解时，王芝祥率部援鄂，离开了广西，后任南京临时政府第三军军长，成为革命党中比较重要的人物。
袁世凯就任大总统，唐绍仪组阁。直隶咨议局推举王芝祥为都督，孙中山1912年3月20日据以电告袁世凯。稍后，直隶咨议局议长阎凤阁、参议员谷钟秀专门拜谒袁世凯，请其接受直隶咨议局建议，任命王芝祥督直。由于唐绍仪已加入革命党，所以唐并不反对。
袁世凯是从直隶发迹的，他现在出任大总统，很清楚直隶的意义。他对王芝祥并没有成见，但革命党人的推荐，而且又有直隶咨议局加持，这不能不让袁世凯警惕。袁世凯没有接受这个建议，当然后来也给王芝祥一个恰如其分的安排。据《梁燕孙先生年谱》：
先是，南京参议院议决接受北方统治权案，各省督抚一律改称都督，并由咨议局改为省议会公举都督之规定。直隶士绅属意王芝祥，咨议局并为正式之公举。是时唐方组织政府于南京，亦主张王督直。回京后，袁曾面许之。于是有电王来京之举。唐意此事当无中变，故于直绅晋谒时，亦告以总统已许可，俟王到京即发表。比王至，而直隶五路军界忽来反对之电，盖袁意也。袁氏狃于北洋大臣之故习，以为此席不可轻易予人，而王氏尤非其旧部，至是即以军界反对为词，改派芝祥往南京遣散军队。
至于唐绍仪，毕竟因为同盟会会员特殊身份，再加上第一届责任内阁政党内阁意味浓郁。谁也不知道政党内阁究竟应该怎样应对这样的事情，所以使他在王芝祥督直化为泡影后，不能不引咎辞职。其咎，主要是唐绍仪觉得对不住同盟会，对不住孙中山。
当然，也必须承认，在唐内阁期内，大总统与国务总理之间，由于《临时约法》特别条款，府院关系确实不那么协调，大总统的一些命令并不都能如愿获得副署，国务院变成了与议会并列的机构，负有监督、制衡大总统的功能。6月15日，袁世凯任命王芝祥为南京军宣抚使，而这项命令没有经唐内阁副署。一来唐的面子过不去，毕竟先前答应过孙中山；二来即便从安抚革命党人立场说，唐绍仪也没有办法继续干下去。
据张国淦《北洋从政实录》：翌日（16日）晨，唐绍仪乘马车到总统府，“忽闻枪声，知其异，即坐原马车至前门车站赴津”。为王芝祥的任命闹到动刀动枪涉嫌夸张，但“自唐组阁后，府院两处意见不合，各走极端。院中每主张启用党人，最近提议王芝祥为直隶都督，沈秉堃为内务总长等等，不止一事”。凡此，均为唐绍仪挂冠而去的理由。
就袁世凯、唐绍仪私人关系言，唐辞职并没有使他们反目成仇，但这一事件对于脆弱的民国体制，则有莫大影响，“袁唐破裂，遂失民党之人心”。南方革命党人对袁世凯的好感荡然无存。
超然内阁
为了冲销唐绍仪辞职带来的冲击，湖南都督谭延闿建议大总统袁世凯冷静处理：
临时政府组织成立未及数月，民国甫有初基，唐总理乃调和南北有功民国之人，是全国所信仰，各国所瞩目。授任未久，并未发生祸国殃民各问题。现在西藏、蒙古隐患方多，内地各省秩序亦未全复，此时政治尚在维持现状、整顿补救时代，并非秉持政纲、统一进行时代。国人同心，以巩固政府为唯一之目的，有何党争之可言？且今日政党之名初树，各省党派方在萌芽，岂可轻议排击总理？试问一总理去，他总理来，不幸他总理又因事去，国事尚可问乎？
唐绍仪愤而出走，袁世凯是最大输家。17日，袁以外交总长陆征祥暂代总理，并委与唐绍仪交情颇深的梁士诒前往天津，代大总统当面慰留。梁转述袁世凯挽留之意，复谈及私交。唐也推心置腹告诉梁：“我与项城交谊，君所深知。但观察今日国家大势，统一中国，非项城莫办；而欲治理中国，非项城诚心与国民党合作不可。然三月以来，审机度势，恐将来终于事与愿违，故不如及早为计也。国家大事，我又何能以私交徇公义哉！”梁唐深谈竟夕，知意不可留，遂返京复命。
在共和架构下，内阁倒台并不是一件不得了的事情，但唐内阁的倒台，一个普遍性看法认为内阁太政治了。如此政治，除非总统、总理一人兼任，否则府院冲突在所难免。
唐内阁的教训，激起各方思考。同盟会鉴于混合内阁不能达到责任内阁目的，盛倡政党内阁。6月20日，同盟会代表张耀曾等四人往晤袁世凯，表示今后要想避免唐内阁这样的尴尬，就应采取完全政党内阁。23日，同盟会在京举行全体职员会议，决定第二任内阁应为纯粹政党内阁。否则，同盟会不再加入。
共和党自审没有单独组阁机会，力主组建混合内阁，并以为同盟会的人不宜再任总理，应举无党无派专业人才任“超然总理”。如由纯粹政党组织新内阁，共和党表示将不参加参议院表决。
对同盟会、共和党的建议，袁世凯持保留态度。他以为，绝对的超然内阁及政党内阁，都不合乎现在中国，他均不能赞成。副总统黎元洪6月24日致电袁世凯，主张将代总理陆征祥扶正：
窃谓总理一席，必须从速确定，政有颛主，责有攸归，方足杜私党之钻营，息邻邦之谣诼。陆总长才猷稳练，识解闳通，各国继信用于前，国务员夫赞同于后，旧吏不书其恶，新党不隶其吟，以之主宰超然内阁，必无窒碍。如蒙赞同，即恳大总统正式发表，避免迁延。此外，各国务员受托国民，断不能以私人之进退牵动党派，推倒全盘，除久不到差外，悉仍旧秩。
比照各方建议，应该承认，黎元洪的方案稳妥、厚道。于是袁世凯6月27日令准唐绍仪辞职，命梁士诒邀请参议院正副议长吴景濂、汤化龙到府，说明拟以陆征祥继任总理，嘱其疏通各党，免致分歧。
6月29日，临时参议院举行特别会议，陆征祥提名获通过。一个超越政党利益的“超然内阁”呼之欲出。
无法超然
无党籍陆征祥在民初政治人物群体中口碑并不坏，这是他接任总理的重要原因。但他只是职业外交家，不是政治家，不会左右逢源，没有政治手腕，因而就职不久就遇到了麻烦。
7月17日，陆征祥向临时参议院提交新一届内阁名单，除内务赵秉钧、陆军段祺瑞、海军刘冠雄仍旧外，以周自齐长财政，章宗祥长司法，孙毓筠长教育，王人文长农林，沈秉堃长工商，胡惟德长交通，外交由陆征祥暂行兼任。显然，这是一个比较专业的执政团队，在政治上确有“超然”性质。但当陆征祥至临时参议院宣布政见，不知何故，陆的演讲被视为“出言无状”“言辞猥琐”，“语不及政，刺刺谈交际事”，受其连累，周自齐、章宗祥、孙毓筠、沈秉堃、胡惟德提名均遭否决，“超然内阁”还没有宣布就出了问题。陆征祥知难而退，称病住院，不理政务。
但事与愿违，参议员借题发挥，否决内阁提名，既害了别人，也自伤不轻，“各方议论汹汹，全集矢于参议院，谓其不顾大局，陷国家于无政府之状态”。北京军警会议公所连续几天召集特别会议，痛斥参议员挟持党见，请求大总统劝告参议院勿持私见，尽快通过新政府组成案，否则强力解散参议院。
副总统黎元洪也通电批评党争，请求参议院即日表决，让政府稳固。黎元洪通电很值得注意：第一，开启民初共和体制的怀疑思潮；第二，开启各省军政强人干预政治的先例。第二天（7月24日），袁世凯下令各省都督各派代表三人入京以备咨询；河南都督张镇芳通电赞成共和党7月19日通电：其挟持私见者当为全国共弃。意思虽不错，但军政强人干政，让政争溢出议会，毕竟不是共和体制常态。凡此，无意中为后来政争埋下了伏笔。
各方软硬兼施并没有压服参议员。7月25日，袁世凯又向参议院提交了一份新名单：周学熙长财政，范源濂长教育，许世英长司法，陈振先长农林，蒋作宾长工商，朱启钤长交通。总统府甚至故意释放消息：此份阁员名单，尽可不通过，好在能做阁员者甚多。再不通过，政府再提；又再不通过，政府又再提，只要议会本身站得住。这个信息表明总统府此时具有浓郁的宪政精神，知道议会政治游戏规则，假如袁世凯、总统府能始终坚守这样的精神，民初政治困境一定不会那样严重。
总统府的立场影响了参议员。参议院既要受到北京军警会议公所特别会议的攻击，受到各省都督压力。各党派为了缓解压力，相互攻击，无法团结，因而也为总统府预留了空间。经过几天博弈，7月26日，参议院开会对陆征祥内阁阁员行使同意权，除工商总长蒋作宾未获通过外，其他阁员一如提案。30日，工商总长改提刘揆一。8月2日，参议院开会同意。至此，参议员的气焰经过这次打击，受到巨大挫折。陆征祥内阁在总统府一手操控下终于成立。
这个名单中，陆征祥内阁除了他自己之外，并没有自己的人马，因而这样的内阁架构根本不可能持久。
陆征祥是一位很不错的职业外交官，但对国内政治实在外行，这是他在参议院陈述政见遭参议员戏弄的根本原因。陆征祥临时请来担任秘书长的王广圻同样只熟悉外交，不熟悉“内交”，对于全局政务与陆征祥一样不得要领，不明所以。这是陆征祥“超然内阁”失败的根本原因。再加上陆征祥本来就是一个恬淡的人，与世无争，面对党争纷扰，他乐得躲进医院，坐看云起。
内阁危机反映了民初匆忙产生的政治架构具有先天缺陷，如不发生大的意外，这些缺陷可以留待一年后正式议会成立再解决。然而现在不到半年，政府就陷入空转，实在出人意料。
作者为社科院近代史所研究员
