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天坛制宪——不该错过的机会

本文来源于 2015-08-03 17:14:02 我要评论(0
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孙中山不幸而言中,“任性的”议员执意不接受袁世凯的任何建议,国会存废迅速提起。“天坛制宪”有一个美好的开始,却因相互不妥协让中国错失一个很不错的机会

马勇/文

如果说唐绍仪内阁危机带有偶然,陆征祥内阁在组建时事故不断,就不是偶然了,而应从制度层面进行思考。毕竟共和架构对于中国人来说前无古人,没有经验,何况那时的政治家为了不让中国陷入持久混乱,不让中国分裂,共和国根本大法的制定略显匆忙,没有像美利坚合众国“国父们”那样从容不迫制定一个可传之久远的超越性宪法。这可能是民初宪政陷入困境的根本原因。

巩固共和

好在《中华民国临时约法》毕竟只是一个“临时性”的制度安排,其第七章“附则”第五十三条规定:“本约法施行后,限十个月内,由临时大总统召集国会。”由于有了这样明确的时间限制,临时大总统袁世凯尽管在执政过程中遇到这样那样的困难、挫折,想想只有十个月就可以重新制定新宪法,也就没有计较的必要了。

民国元年8月10日,《中华民国国会组织法》《参众两院议员选举法》及筹备国会事务局官制相继公布。稍后,又公布了参众两院议员选举实施细则等文件。9月5日,发布众议院议员选举日期令,规定民国元年12月10日举行众议院议员初选,翌年1月10日复选。

与众议院议员选举稍有不同。民国元年12月8日,参议院议员选举法施行细则发布,并规定各省议会、中央学会、华侨选举会之参议院议员选举,定于1913年2月10日举行,蒙、藏、青海选举会选举,时间稍有不同。

参众两院议员选举是中国有史以来第一次全国规模的选举活动,各省各界别选举多少出现一些故障,有些故障确实影响深远重大,但100多年后回望那场令人激动的选举,应该承认经过清末最后十年的宪政训练,民众,尤其是政治家的素养确实不错。选举如期举行,竞争激烈,一如西方议会选举。各党派有一个共同心愿,通过议会里的非暴力竞争,为国家争取一个更好的未来。这是中国民主政治的开始,也是未来中国的希望所在。所以各党派在这个时候,都集中全力竞选、辅选,都在争取中国政治“控股权”、参与权。和平的竞选替代恐怖的枪炮,让政治约束在议院里,让人民的生活归复了平静。

第一届国会议员选举有条不紊进行着,古老的帝国跨上共和道路后的表现令人感动。1913年1月10日,袁世凯依据《临时约法》规定,发布第一届国会召集令,要求各省各界别选出的两院议员,限于3月前往北京报到,俟两院议员报到人数过半,即决定同时开会。

如期召开的第一届国会主要完成两件大事:根据《临时约法》,制定《中华民国宪法》;根据《中华民国宪法》选举第一任大总统。这两件事情的完成,意味着中国从传统帝制走向现代体制,意味着共和体制在中国落地生根。这是人类历史上第一波民主化浪潮,古老中国有幸赶上,能实现这个梦想吗?

天坛制宪

1913年4月8日,中华民国第一届国会按照预定时间在北京开幕。袁世凯以“临时大总统”名义致辞:

中华民国四月八日,我中华民国第一次国会正式成立,此实四千余年历史上莫大之光荣,四万万人亿万年之幸福。世凯亦国民一分子,当与诸君子同深庆幸。念我共和民国,由于四万万人民之心理所缔造。正式国会,亦本于四万万人民心理所结合。则国家主权,当然归之全体国民。但自民国成立,迄今一年,所谓国民直接委任之机关,事实上尚未完全。今日国会诸议员,系国民直接选举,即系国民直接委任。从此共和之实体,借以表现;统治权之运用,亦赖以圆满进行。诸君子皆识时俊杰,必能各纾谠论,为国忠谋。从此中华民国之邦基,益加巩固。五大族人民之幸福,日见增进,同心协力,以造成至强大之民国。使五色国旗,常照耀于神州大陆,是则世凯与诸君子所私心祈祷者也。

袁世凯的期许,也是中国人民的共同期盼,一个全新的中国由此开始,这是那时国内外的普遍看法。

国会成立后,参议院4月26日选举张继、王正廷为正副议长。张、王均为国民党人,他们两人之所以顺利当选,与国民党人在参院占有绝对优势有关。

在众议院,没有出现参议院一边倒的情形,主要因为民主党、共和党、统一党三党慑于国民党势力之厚,乃以利害关系,共谋抵抗,合并而成进步党,此乃旧日立宪党之渊薮,温和稳健,倾向于中央集权,以扩张元首之权力,隐然与国民党成为议会中两大党团。为平衡计,进步党汤化龙、陈国祥夺得众议院正副议长。

按照预设程序,第一届国会应该先制宪法,再选总统。《国会组织法》第二十条:“民国宪法案之起草,由两院各于议员内,选出同数之委员行之。”6月30日,参众两院各选出30名议员为宪法起草委员。为防意外,两院还各选候补委员15人。

7月10日,宪法起草委员会召集预备会。12日,举行成立会,决定以天坛祈年殿为工作会所。15日议定委员会规则,决定设委员长一人,理事六人,由委员互选;委员会非有三分之二出席,不得开议,决议以委员总额半数之一致成之;委员开会时,除两院议员,禁止旁听。应该承认,宪法起草委员会规定的门槛比较高,专业性更不必怀疑。他们的职业素养、历史责任感,完全可以给中国留下一部传之久远的根本大法。

“任性的”议员们

1913年7月19日,宪法委员会继续会议,选举汤漪为委员长,蒋举清、杨铭源、王家襄、黄云鹏、夏同、杨永事六人为理事。王家襄后因故辞职,以李国珍替换。

两院宪法起草委员会委员国民党居多,为28人;进步党次之,19人。此时如不是发生了宋教仁被刺案,议会各党派集心合力共同制定一个正式宪法,替换《临时约法》,原本不是问题。然而由于“宋案”,特别是由于国民党相当一部分成员相信孙中山的判断,以为“宋案”的幕后黑手就是袁世凯,遂使议会党团合作极端困难,也使辛辛苦苦制定的新宪法无法满足各方面期待。

按预定程序,国会要用45天时间完成宪法草案。待草案通过后,依据新宪法选举大总统。然而由于“宋案”使政治互信丧失,袁世凯担心夜长梦多;国民党议员担心袁世凯解散国会,为缓和空气,保存实力,因而赞成进步党先举总统再制宪法的动议。

进步党如此动议,主要是因为觉得民国成立瞬已两年,宪法起草亦逾两月。看各方冲突,正式宪法完成还需时日。因此,正式总统始终不能确定,不仅无法满足国际社会的期待,也使国内乱局得不到解决。进步党的建议违背了各党派先前的共识,但其用意并不坏。

无奈,那时的中国,依然是“非袁莫属”,因而先举总统再制宪法的动议通过后,袁世凯如愿当选中华民国第一任大总统,并于1913年10月10日就任。16日,袁世凯就任大总统后第六天,根据《临时约法》第五十五条“大总统有提议增修约法之权”的规定,向国会提出“增修约法案”:

查《临时约法》原为临时政府而设,自公布施行以来,于兹已二十阅月矣。其于国家之根本组织,固系因约法施行之结果而粗具规模,然于国家之政治刷新,要亦因约法施行之结果而横生障碍。综计临时期内,政府左支右绌于上,国民疾首蹙额于下,而关于内治外交诸大问题,利害卒以相悬,得失仅以相等。驯至国势日削,政务日隳,而我四万万同胞憔悴于水深火热之中者且日甚。凡此种种,无一非缘约法之束缚驰骤而来。昨今两年,各省行政长官之所慷慨建议,各政团之所反复研求,各报纸所朝夕鼓吹,大率主张以修改约法一端为国家救亡之上策。其时本大总统衡量事变,默察现情,非不知舆论集矢约法,几于异口同声。

顾迟迟未敢附和此议者,诚以民国肇造,大局未定。设竟猝以增修约法为请,在热心改良政治者,固能谅提案之苦衷;而蓄意颠覆国家者,或将以提案为借口。是以百方隐忍,无论任用国务员之如何困难,任用外交公使之如何困难,制定官制官规之如何困难,缔结条约之如何困难,以及发布保持公安、防御灾患各命令,暨有紧急之需要,而欲为临时财政处分之如何困难,本大总统俱不惜以一身当困难事实之冲。

既然要制定正式宪法,袁世凯建议国会通盘考虑,将《临时约法》中那些无端约束行政权力的部分予以调整。

民国初建,需要一个强有力的中央政府,需要“开明专制”,需要新权威,实为各界共识。国会,特别是制宪会议如果不因“宋案”困扰,也应比较容易接受袁世凯这些建议,从容调整议会与行政中枢的关系,尤其是总统府与国务院的关系,无论如何不应让国务院继续担负议会功能,去削弱大总统的权力。

袁世凯向国会提交增修案时,宪法起草委员会的制宪工作大致完成,国会遂以此为由拒绝了袁世凯,强调宪法即将完成,《临时约法》即当废止,无增修之必要,将袁世凯的建议置于毋庸讨论之地步。这显然违背了宪政原则,违背了《临时约法》国会得“答复临时政府咨询事件”的规定。换言之,同意与否,权在国会;必须答复,则是国会的责任。

然而因为“宋案”,孙中山执意倒袁,国会中国民党议员已与袁世凯政府积蓄了很大矛盾,不愿接受袁世凯的建议,而且在正在制定的宪法案中,基本上延续了《临时约法》的思路,继续让国务员成为总统行政权力的分享者:

第五十五条:中华民国之行政权,由大总统以国务员之赞襄行之。

第六十五条:大总统为维持公共治安,防御非常灾患,时机紧急,不能召集国会时,经国会委员会之决议,得以国务员连带责任,发布与法律有同等效力之教令。

第八十一条:国务员赞襄大总统,对于众议院负责任。

大总统所发命令及全体关系国务之文书,非经国务员之副署,不生效力。

一年前,孙中山在与袁世凯会面后曾向国民喊话:“袁总统可与为善,绝无不忠民国之意。国民对袁总统万不可存猜疑心,妄肆攻讦,使彼此诚意不孚,一事不可办,转至激迫袁总统为恶。”

孙中山不幸而言中,“任性的”议员执意不接受袁世凯的任何建议,国会存废迅速提起。“天坛制宪”有一个美好的开始,却因相互不妥协让中国错失一个很不错的机会。

作者为社科院近代史所研究员

【作者:马勇/文】 (编辑:yanqi)
关键字: 天坛 制宪 错过 机会

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