《财经》记者 李毅
千呼万唤的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《意见》）还未正式发布，但从9月8日起，《意见》的相关版本和内容要点，已经在一些行业的国企中传达。其中“发展混合所有制经济”被以较大篇幅强调。
《财经》记者就此向国资委新闻处求证，新闻处负责人表示，中央已经审议通过《意见》，近期将对外正式发布。
对于国企混改，业内人士认为，经过此前的多方面讨论、斟酌，即将出台的国企改革指导意见，会鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。
这些意见并未在石油、电力等行业的国企中泛起波澜。多位接受《财经》记者采访的专家指出，即使正式公布的《意见》为“混改”提供了顶层设计，企业和行业层面仍然缺乏底层配套机制，也就是说，混改的操作细节在很多行业的国企中有待进一步厘清。
比如，作为《意见》分类中的商业类国企，石油、电网等企业同时又分属“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，以及“自然垄断行业”。对此类企业的混改，《意见》提出，应“向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目”。
混合所有制经济，指财产权分属不同性质所有者的经济形式，其核心是提高社会运转效率和降低社会运转成本。该经济形式最早由南美国家提出，用以解决“中等收入陷阱”。而后者是中国、巴西等发展中国家发展到一定阶段后遇到的必然挑战。
在多位经济专家看来，混合所有制经济应当是中国经济发展的必经阶段，也是中国国企改革必须要翻过的山。如不改革，公共财政资源效率可能得不到进一步优化，国有企业的市场竞争力也难进一步提高，整个社会的财富创造机制也不能有效地形成。
专家们同时提醒《财经》记者，恰恰因为混合所有制处于产权私有和公有的中间地带，其稳定性和走向也最难控制，改革共识很难达成，未来的意见和执行都还有不确定性。
一些参与国企意见起草和修改讨论的专家表示，《意见》特别强调改革的稳妥性，要求对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。
专家们解读说，由此可见，在中央的顶层设计出台后，混改下一阶段目标应强调企业和行业层面市场机制的完善，建立一整套价值传导机制，提高资源要素的使用效率。
国资委宏观经济与战略发展研究部原部长程伟向《财经》记者指出，底层配套与顶层设计的成败高度相关，顶层设计如果得不到市场有效反应，可能以失败告终。例如，一些与市场不接轨的机制，会扭曲国有企业的市场行为。目前来看，上述底层配套机制仍然不足，此前已局部开展的国企混改因此难有实质效果，这一点在石油和电力行业表现尤其明显。
国企混改进行中
在本次最新的改革顶层设计出台之前，央企和地方国企的混合所有制改革已经陆续展开，石油、电力等行业的混改正在进行中。
在央企中率先实践混改的中石化，偏重于下游领域的股权改革以及辅业公司的分拆上市，这两点基本与专家们提及的《意见》指导思想相符。
2014年2月，中国石油化工股份有限公司（600028.SH，下称中国石化）全体董事审议并一致通过议案，同意在对中国石化油品销售业务板块现有资产、负债进行审计评估的基础上进行重组。
这份议案称，中国石化将引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。原中国石化董事长傅成玉表示，中国石化率先启动混合所有制改革，是对十八届三中全会关于积极发展混合所有制经济有关精神的落实之举，这亦有利于加快公司专业化发展步伐，提升市场化运营水平。
2012年，中石化集团相继重组了下属八家工程设计及建设公司，成立中石化炼化工程(集团)股份有限公司。同年，石油工程技术服务公司及润滑油业务板块也先后完成重组。2013年5月，中石化炼化工程（02386.HK）在港交所上市。目前中石化已形成中国石化、炼化工程和石油工程三箭齐发的格局。
自从中石化在2月份公布拟在油气销售领域推行混合所有制改革以来，三大石油公司开始相继推出混改措施。包括中石油的西气东输三线中段工程、中石化天津LNG接收站以及中海油广东惠州百万吨乙烯扩建等。
石油行业上游的混改向来推进艰难，素有改革“玻璃门”之称（详见《财经》杂志2012年18期封面报道）。以上游资产为主的中石油，敲定新疆为勘探开发混改试点区域，签订深化油气资源合资合作的框架协议，拿出克拉玛依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分区块，与地方国有资本及民营资本合作开发，中石油所占股份将不少于51％的底线。
电力行业的混改，也符合专家们提及的《意见》有关精神，即鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股企业上市公司增资扩股以及企业经营管理。
2014年4月，拥有全国80％电网的国家电网宣布向社会资本开放，实行混改。公司计划在直流特高压、电动汽车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混改。国网董事长刘振亚曾表示，电动汽车充电设施将对社会资本开放，“谁有钱投资，谁就投”。而彼时该公司的充电桩业务已积累一定程度的亏损。
国网在年度工作会议上明确表示，将积极推进旗下南瑞集团、许继集团、平高集团等整体上市,全面开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电站设施市场,并进行混合所有制改革。
南方电网将在西电东输的输电通道和具备条件的区县级配电网两个核心业务领域作为首批试点，首先制定了在云广特高压直流、滇西北至广东特高压直流以及金中直流等三个输电通道项目中引进社会资本的具体方案，预计引进资本50亿元，并形成约200亿元资金的新增投资能力，可满足金中和滇西北项目的新增投资需求。目前试点方案已正式上报国家有关部门审批。
国电集团和华电集团的主要混改思路是坚持整体上市战略,加速对旗下上市公司的资产注入，让符合条件的资产全部进入上市公司平台。
对于电网与油气管网等自然垄断行业，专家们提及的《意见》精神主要是，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行运网分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。
2014年5月12日，中国石油曾发布公告称，将以西气东输管道分公司管理的与西气东输一、二线相关的资产及负债，以及管道建设项目经理部核算的与西气东输二线相关的资产及负债，出资设立“东部管道公司”，并将通过产权交易所公开转让所持东部管道公司100％股权。
5月21日，国家发改委首批推出基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目，中国石油所属的西气东输三线中段工程入选。其后，国家发改委表示，要鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。
底层配套机制不足
多位专家提醒，即将正式公布的《意见》，即便为混改提供顶层设计，石油、电力等主要行业国企也陆续开始了混改，但企业和行业层面仍然缺乏底层配套机制。
以油气管网与电网为例，两者均具有自然垄断属性，是不适宜重复建设的准公共服务业务，一直由国家发改委制定一个“不高”的管输费和输配电费作为运营收益，处于政府严格管控之下；同时，管网和电网均是关系国家能源安全的重要战略性资产。
尽管管道资产能带来稳定收益，但中国石油将管道运营收益与天然气销售收益合并计算后，因天然气价格管制显得整体收益不佳。从此角度看，中国石油确有动力将大部分管网产权转移给社会资本，用获得的资金重点投资盈利能力更强的上游板块。
难题在于，目前针对此种资产，尚无配套的行业管制方法。上述中石油成立东部管道公司并100％转让给社会资本的交易，实现的前提有二：首先，油气管网产权（所有权、使用权、收益权、转让权等）能够向民营资本自由流转；其次，东部管道公司的接盘者能够作为独立的市场主体，在上游获得中国石油气源无歧视的接入，下游也能顺利输入省管网公司或地方燃气公司管道。
在当前石油行业的体制下，上述两点显然难以实现：第一点需要在政企关系层面解决；第二点需要在行业层面解决民营企业的公平准入问题。
同样以西气东输工程为例。早在该工程上马之前，中石油集团即尝试大规模引入外资。2002年7月，由壳牌、埃克森美孚和俄气组成的国际投资集团，已和中石油正式签订了《西气东输工程合营框架协议》。最后双方长达四年的马拉松式谈判，仍以外资集体退出而收场。
专家们因此提醒，在建立有效的行业科学管制之前，任何环节的混改都难有成效。具体到管网环节，建立管网经营准入监管制度、完善与上下游的协调衔接，便成为推进油气产业股权多元化改革的前提。
上述中国石化重组销售板块的做法，只限于其单个公司资本层面的开放，目前暂不涉及上游垄断的破除和开放。因此，部分民营油企和国际石油公司认为缺乏诚意和可操作性。
从下游加油站数量规模看，中石化集团逾3万座加油站的体量，远超中石油的2万多座。此外，军队和其他国有单位拥有或控股的加油站也有5万多座。由此可见，即便中石化单独对民资放开下游，民资在整个成品油销售行业中仍处于劣势。
全国工商联石油商会原副会长崔新生向《财经》记者指出，民营油企在原油进口上被“卡脖”也使民资加油站得不到油源保障。中国的石油体制，从上游勘探开采的准入，到中游炼化环节的原油进口，再到下游成品油进口，对民资做出了全方位限制。民营加油站的油源配比必须依靠两大集团的中上游。
2015年2月，国家发改委下发《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，规定符合条件的原油加工企业在淘汰一定规模的产能，并建立一定规模的储油设施之后，可以通过中化、中石化等四大拥有原油进口资质的公司进口原油。8月24日，商务部网站发布公告称，赋予山东东明石化集团有限公司(下称“东明石化”)和辽宁盘锦北方沥青燃料有限公司原油非国营贸易进口资质。
尽管进口原油使用权已经放开，但独立的原油进口权仍开放程度有限。中海油能源研究院首席研究员陈卫东向《财经》记者指出，如果上游油气资源始终不放开，边缘性承包区块无法阳光化，油品进口也不放开，则必然导致资源的准入不平等。
在电网改革方面，2002年国务院出台了推进电力体制改革的《电力体制改革方案》（5号文），明确了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务之后，主辅分离最终在2010年9月获国资委通过并实施，输配分开由此成为电改继续推进的关键点。而此次运网分开强调的管网所有权与运营权分离，或将成为下一个改革重点。
历史上，石油、电力等行业也曾有过数次较大规模的“顶层设计”，企业股权也实行过多元化。前有“入世”承诺和“非公经济36条”，后有三大石油公司、五大电力公司等企业的陆续上市，融入资本市场。
由于缺乏底层市场机制改革的配套，铁板一块的行业准入几乎未有丝毫松动，社会资本尤其民营资本的地位反而日趋边缘化。因此，要真正落实混改，尚需行业管制基础上的产业开放以及产权的自由流转。
2015年9月9日，在2015夏季达沃斯论坛上，中国上市公司协会会长、中移动前董事长王建宙表示，混合所有制对配套机制的市场化提出要求，因为调查发现，对于已经实现混合所有制的企业来说，有的公司市场化程度很高，有的却不太满意，这也表现了其他机制改革的重要性。他说：“国有企业欢迎混合所有制，并不仅仅是缺钱，其实是想吸收其他资本的优势，实现优势互补。”
不同于国企的想法，一些有影响的民企态度审慎。万达集团董事长王健林、娃哈哈集团董事长宗庆后、复星集团董事长郭广昌都曾表达过对“混改”的担忧。
有专家称，人们所期盼的混合所有制不是停留在股权结构的混合，而是在“公司法”的基础上建立起新的企业制度；是在股东权利和利益制衡的条件下，实现治理结构的现代化、治理机制的市场化。多位专家向《财经》记者表示，股权比例的合理适当安排，参股民企的经营管理权和分红派息权保障，出资方式、治理构架、员工持股、文化融合等诸多操作细节的进一步厘清，才能让混改蕴藏的巨大潜力释放出来。
