对于南京临时参议院1912年3月8日匆忙制定颁布的《临时约法》，袁世凯很不满意，但碍于南北妥协重建和局的大面子，袁世凯在民国元年尽量隐忍，因为毕竟《临时约法》只有一年效力，一年后召集国会，制定正式宪法，《临时约法》中的许多问题可以一并解决。
共和如何办
作为旧时代的官僚，作为君主立宪体制的鼓吹者和实践者，袁世凯对民国创建贡献卓著。所谓“非袁莫属”也只是从这个意义上说，袁世凯是兼有新旧的唯一人选：具有一定的新思想，拥有新人物无法企及的旧手段。但也有个缺憾，袁世凯之前信奉的是“君主立宪”，而且很大程度上还是“实君立宪”，现在要做的是民主共和。民主共和如何办，对于袁世凯来说，也是一个新课题。
据顾维钧回忆，1912年秋，他与袁世凯有一次长谈。袁向他提出的第一个问题是中国怎样才能成为一个共和国；像中国这样的情况，实现共和意味着什么？顾维钧答：
共和国源出于很久以前的罗马，罗马公民很重视他们的公民权利和选举产生的立法机关。这种公民权利和政治自由的思想却在人们的头脑中生了根。这种思想逐渐传播，在13世纪成为英国民主政治的基础。此后，美国人（原为英国的移民）经历了几个世纪的殖民统治之后，经过革命建立了共和国。他们容易取得成功，因为他们热爱自由，并具有以法律为依据的权利与自由的观念。美国人的思想在欧洲、拉丁美洲广为传播，近年来又传播到亚洲。
顾维钧还说，“诚如总统所说，中国情况大不相同，特别是国土这样大，人口这样多。不过，要教育人民认识民主政治的基本原则，也只是需要时间而已。”在顾维钧看来，共和国在中国既然已成为形式上的事实了，随着人民觉悟提升，应该没有多大困难，至少不会出现根本性颠覆，不会得出民主政治、共和体制不合乎中国的结论。但从顾维钧的观察看，他认为“袁世凯不懂得共和国是个什么样子，也不知道共和国为什么一定比其他形式政体优越。他的统治越来越倾向恢复帝制，保持旧的制度，使自己高高在上。他不只是不了解共和国需要什么或民主如何起作用，看来他根本没有实现共和或民主的愿望”。
作为袁世凯的外交秘书，顾维钧的观察是犀利的，后来的事实也证明他的观察、判断正确。但是，顾维钧的这个判断也是从结果出发的反推，毕竟袁世凯后来策动了帝制自为，导致“第一共和”失败。事实上，民国初年中国政治能够延续清朝最后100天的路径往前走：渐进改革，相互妥协，则民主共和的精神一定会扎根，民主共和的习惯一定会养成。不幸的是中国政治仅仅度过民元300天的欢欣鼓舞，进入民二，“宋教仁案”及此后对应的连连失误，致使中国政治走上了另外一条轨道。
“宋教仁案”的真相还可以继续讨论，但从政治应对视角观察，孙黄不待司法结论而启动武力抗争，是一错，为民国政治后续发展开极坏的先例。
当此时，国会尚未解散，袁世凯曾将《临时约法》修正案提交国会，这是袁世凯作为大总统的权力，也是化解政治危机、重开新途的契机，然而国民党主导的国会不以为然，拒绝讨论。于是遂有褫革议员之举，是二错，遂使议会失去功能，开启人类共和史上没有议会的历史，意味着“第一共和”至此终结，因为终袁世凯时代，国会再也没有重开的机会。
约法会议的诉求
袁世凯不知道共和如何办，而他又是一个具有充分“旧经验”的人，他此时开始怀疑共和的意义，遂组织政治会议，并接受各省都督黎元洪等建议，以约法增修程序咨询政治会议。政治会议建议别设造法机关，并将这个新机关命名为“约法会议”。
历史主义看，《临时约法》确有问题，应该增修，但《临时约法》给出了路线图，即临时政府成立一年后，召集正式国会，制定正式宪法，一切问题都留待于宪法解决。即便新制定的宪法有问题，依然会留有增修程序，只要各方政治家遵守游戏规则，将冲突控制在议会中，宪政危机并不至于爆发。只是民国初年政治生态过于复杂，“天坛制宪”的结果不仅没有化解政治危机，反而引爆了国内更纯粹的政党冲突。在这种情形下，新宪法的制定似乎又成为问题，尤其在国会被解散之后，如何化解宪政危机再一次提上日程。袁世凯此时的想法是，既然正式宪法制定尚需时日，那么就应回到《临时约法》增修程序。
袁世凯此时已不指望迅即制定出一部完美宪法，甚至已不指望此时中国成为一个正常的共和国家，他似乎已认同孙中山“三阶段论”：军政、训政与宪政。只是袁世凯删掉了军政时期，改为训政与宪政两个时期。换言之，袁世凯咨询政治会议，成立约法会议，重新造法，并不是为民国制造宪法，而是增修《临时约法》，并将“临时”二字去掉，为中华民国制定一个“约法”，作为向完整意义共和时期的过渡。
约法会议的目标已明确，就是要为民国制定出一个新约法，以取代《临时约法》而成为正式约法。但由此衍生出一个程序问题，即在《临时约法》有效期，另组造法机关而且以增修《约法》为诉求，缺少法律正当性：
《约法》之在今日，尚在有效期间，而《约法》上对于修改《约法》之事，已有明文为之规定。其职权应属诸民国议会。大总统本有提议之权，而其议决权，则属诸民国议会。本诸以上所举各条文而观，实毫无疑义也。今民国议会虽已破坏无余，而其职权决不从而消灭。盖民国果废议会也，则《约法》上所规定之议会职权，可以从而消灭。若犹未也，则异日必有新议会出焉。新议会之职权，亦犹旧议会耳。修改《约法》之议决权决不能畀诸另一机关也。
按照张东荪的上述说法，袁世凯接受政治会议建议，另设造法机关，而且以重造《约法》为诉求，从根本上说就不合乎《临时约法》及民初相关法律诸如《国会组织法》《大总统选举法》等相关规定。至于另行造法，更是违法。袁世凯有增修《约法》动议权，修法的权力说到底在议会。
总统制暗潮
就法律程序而言，约法会议确实没有存在的依据。政治会议作为一个临时性行政咨询机构，提出这样的建议确属荒唐。国会危机只能从国会本身予以解决，任何脱离宪政轨道的另起炉灶，迟早都要付出代价。
当然话说回来，袁世凯接受政治会议建议另组造法机关，其根本用意并不复杂，他就是要在正式宪法出台前，修订《临时约法》中不合理或对他来说问题太大的部分，为政治运转提供“依法行政”的法律依据。
《临时约法》的最大问题，在袁世凯看来，就是总统的权限受到的约束太大，动辄得咎，无法行政。大总统不仅受制于议会，而且受制于国务院行政下属。所以，修改《临时约法》的关键，就是要调整此层关系。简言之，就是要重建中央最高权力中议会、司法与行政的关系，以及行政体系本身的系统。
袁世凯的判断不能说没有道理，这段时间他不断向人抱怨民元以来的困难主要是因为总理与议会权力太大，总统、总理、各省都督三级制，共有三总，实在太滞隔了，不利于国家。很显然，在袁世凯心目中，最优良的体制，就是美国的总统制，而不是现在不伦不类的法国式内阁制。
对于袁世凯试图重回总统制的想法，外交官汪荣宝当面向袁世凯表达了不同意见。他说：“总统制最大缺点是事事要总统首当其冲，今日办事十九难如人意，如总统当国，则一切怨尤都集中于总统一身，九十九样事办好了，有一样不好，亦会被人咒骂，不如仍行总理制有个回旋余地。”从后来的事实看，汪荣宝是对的，袁世凯如果接纳了这个建议，即便行政依然混乱，但袁世凯的名誉决不会受损。然而袁世凯对于汪荣宝并不领情，他的答复是：“不然。过去一年的情形恰恰和你说的相反，我们不是一直行的内阁制吗？可是只听到‘讨袁’之声，并听不到讨唐、讨陆、讨段、讨熊。”袁世凯的强词夺理证明他主意已定，改内阁制为总统制如箭在弦上。
任何时代都不少政治小人，不乏助纣为虐者，“一月以来，枢要中之顾问等，多主张废除内阁，实行总统制。又有别派谓宜存内阁，但令直接对于总统负责。是名为总统内阁制。”
许多观察家早就看到，“总统府政策，每每于未发表时，先由各官吏为之前驱。例如设立政治会议、解散国会等类，莫不有各省之电促，此其昭著之证据也。主张总统制之说，渐发渐热，各省电文自必络绎报到。往者，黎副总统督鄂时，自以湖北为发言之领袖。黎既进京，无庸再以电达，自当推南北洋两督之电为最有价值。”
此时，直隶都督为赵秉钧。赵刚从总理位置下来，最知内阁制优劣，因而他的通电最容易让人信任。他说：
秉钧前任总理时，虽曾倡此议，奈为党人挟持，致未实行。民国成立，甫两年，内阁变更已六次。发一政策，非甲部反对，即乙部为难。以最新内阁论，第一政策节俭为本，乃此裁彼添。总理无权，遂无责任心。若既采总统制，则遇事总统负责任，事权可收统一之效云。
坐镇东南的苏督为袁世凯另一老友冯国璋。冯在通电中表达这样几层意思：
一、不采内阁制，因事权可以统一。盖既有内阁，总统未便越权。内阁每尸位素餐，及事不可为，请示已晚。
二、美国共和最早，仍以内阁为流毒性，未敢施行。
三、我国如前清政务会议处，创设多年，初无总理之名，迨至末叶，设军机大臣多人，预防流弊。
四、民国临时政府第一次，即不设总理，足证内阁之害。
有赵秉钧、冯国璋这些极富实践经验政治人物登高疾呼，约法会议的目标更加明晰，将要制定的新约法，就是要将此前的内阁制改为总统制，让已成为正式大总统的袁世凯负起全责。
从国家体制看，总统制、内阁制，都只是一种行政权力安排。为什么这个简单的调整，会掀翻袁世凯，引起持续动荡呢？
作者为社科院近代史所研究员
