□ 马勇／文
民国初年政治困扰主要是因为中央权力架构设计不合理。这是帝制中国向共和中国转型时难以避免的。从孙中山南京临时政府架构看，主要是以美国制度为蓝本进行加减。假如这个雏形在袁世凯接手后继续运行，政治纷扰不应该那样严重、频繁。
什么样的总统制
无奈，南方革命党人不得不放弃政权时，对从清廷体制内出来的袁世凯不太放心，于是在最后时刻匆忙制定《临时约法》，试图以制度约束袁世凯的权力。革命党人的想法、做法，无可厚非。但是，《临时约法》将总统制、内阁制，不恰当地糅合在一起，两个好东西相加合并不必然生成一个更好的。
为了给民国制定一个可以传之久远的宪法，袁世凯建议分成两步走：正式宪法从长计议；正式宪法颁布前，制定一个新约法以为过渡。
新约法当然也会涉及中央权力架构问题。经过两年艰难实践，袁世凯倾向于总统制，赵秉钧、冯国璋等人的鼓吹，也是这个调子。但真正从理论上进行详尽阐释的，还是美国学者古德诺。
古德诺为哥伦比亚大学法学教授，受中国政府聘请担任政治、法律顾问。古德诺根据民国两年政治实践，以为中国最要一着在全国统一，“余虽美人，亦赞成中国之中央集权，中国尚不预备有真正政党政府。政党政府之试验甚于中国不利，以其无异自启战端也。”
基于此，古德诺以为增修约法根本原则有二：
一、约法宜总其大纲，不必旁及细目，例如政府之建设，只须定其总则；
二、约法应具柔软性质。所谓柔软者，指易于修改。盖增修约法时难免错误，易于增修，则不难更改。应修改者，国会开会时由议员三分二之呈请；未开国会，由高级行政官之呈请，得总统之许可即可修改。
古德诺是对的。新约法毕竟只是正式宪法前一个过渡性文件，具有尝试性质，因而应该给进一步修改降低门槛。
至于新约法中总统之位置，古德诺建议：“总统之位置必须强固。盖中国无议院之习惯，欲希望议院发达，能于政治上占一有势之地位，未易言也。中国习惯为君主，行政大权集于中央，是宜采美制而不采法制。就目前言，大总统应有自选内阁之权，阁员对大总统负责任，不必规仿法制，使内阁对国会负责任，且内阁无设总理之必要。”
总统制并不是新东西，冯国璋通电也曾提及南京临时政府就是美国式总统制，因而现在废止《临时约法》总统-内阁双轨制，重回总统一元体制，并不存在根本窒碍，古德诺的论证为增修约法提供了理论支持。
实事求是说，针对民国初年政治困境，国内外主流意见，差不多都倾向于调整《临时约法》规范的权力架构，倾向于重建或者说恢复总统制。至于重建什么样的总统制，在当时至少有这样几种构想：
第一种观点认为内阁总理由副总统担任，阁员定为十人。阁员在国会有出席演说之权，总理与阁员，均负连带责任。
第二种观点认为内阁总理由大总统选任，内务、外交、财政、交通、农商、教育、陆军、海军、蒙藏等九部总长，均可入阁，需负连带责任。其司法部则为独立机关，以符合三权鼎立之说。国会不信任时，内阁全体总辞。这个方案近于君主国内阁制。
第三种观点以为中国需要的总统制应给大总统最充分授权，内阁以海军卿、陆军卿、文部卿、实业卿、交通卿、财政卿、边务卿等组成，不设内阁总理，由大总统直接领导各卿办事，一切责任，内阁不负，悉由大总统负之。对于议会，内阁无须负责，而是通过大总统对国民负责。阁员不得兼充议员。此种看法，由古德诺等中外顾问十多人主张。
第四种方案以为内阁总理为大总统之辅弼，平时无实权，分设外务、内务、军务、邮电、司法、农务、铁道、财政、教育、工商等十部。内阁总理平时得充行政会议议长。内阁总理与各部部长不负连带责任，不称职时，大总统得下命令全体免官，另行选任。
这四种主张，其实皆发生于总统制与总统内阁制之间。总统制始倡于法制局长施愚，以“三头政治”之患，登高而呼，唤起国人之注意。其后，古德诺助之，推波助澜，捷于桴鼓，此派之流行，遂有不可遏制之势，而与内阁制绝对不相容。
各种主张相持莫决，于是又有一种学说，拟欲折衷各方，弃短取长，令为“总统内阁制”。“总统内阁制”确实属于民主立宪史上别开生面的一节，为此说者，发源于总统府日本顾问有贺长雄。
根据有贺长雄的规划，在新体制下，大权授之总统，仍存内阁之名，以为总统制附属，在政务上虽负完全责任，而任免则出自总统自由意思，不须经国会之承认。换言之，有贺长雄的“总统内阁制”，主要是为了与议院内阁制相区别，也就是废止《临时约法》“议院内阁制”，改为大总统拥有绝对行政权，内阁只是大总统办事机构。
共识重现
有贺长雄的“总统内阁制”是当时所能想到的理想体制：“总统而贤，故可以运用阁员，以襄盛治；否则首相辅佐有方，万亦无丛脞之虞。”
总统制、总统内阁制，都是共和体制下的一种制度安排，各有利弊。两种不同主张背后也有派系因素，比如徐世昌、杨度等人因素。为了平衡各派利益，袁世凯于1914年2月19日在鉴古轩召集中外名流，会议决定以中国旧制为基础，汲取美法体制之长，合成一个新旧参半的总统制。
经过比较充分的准备，3月18日，约法会议正式开会，孙毓筠、施愚为正副议长，宝煦、袁金铠、齐耀珊、马良、庄蕴宽、王揖唐、严复、柯劭、王印川、顾鳌、梁士诒、傅增湘、张其、李盛铎等60人为议员。当天实际到会44人，马良为主席。马良在祝词中说：“本会议荷斯重责，求所以副国民推选，全国属望之意者，厥有二端：一、须研究中国实在情形，勿徒袭他国之成法。二、须参考中国既往历史，勿徒为学理之空谈。而研究之方，出以挚诚，持以缜密，成一完全无缺之宪章，以为我中华民国永远巩固之基础，斯则同人之心，对于国民，对于政府，责任所在，罔敢不尽者也。”
由此可见，不论是国际，还是国内，人们对于民国初年政治困境渐渐有了比较一致的认识，解决思路也渐渐趋于一致，那就是对《临时约法》进行增修，赋予大总统更加充分的权力，以便建立一个强固而有效率的中央政府。
重构平衡
在约法会议开幕式上，孙宝琦宣读了袁世凯的颂词：“中华民国三年三月十八日，约法会议正式成立，行开会仪式。此实全国政治刷新之机，亦即五大民族人民幸福增进之初步也。查《临时约法》，为南京临时参议院、各省都督指任参议员所议决。无论冠以临时之名，必不适用于正式政府也。即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。本大总统证以种种往事之经验，身受其苦痛，且间接使四万万同胞无不身受其苦痛者，盖两载于兹矣。琴瑟不调，改弦更张，属在今日，斯为急务。前据政治会议一再讨论，佥以宜特设造法机构，名曰约法会议。经定期选举，组织告成。诸君富于学识经验，声望素著，其于吾国民情国势，必有灼见真知，而能谋福利以为根本之解决者。况共和国家，所借以巩固者，惟宪法。方今吾国宪法，既因事实上之障碍，而猝难发生。若长守此不良之约法以施行，恐根本错误，百变横生，民国前途，危险不可名状。故本大总统对于此次增修约法，固信诸君发抒伟论，必有良好之结果。尤愿诸君宝贵时日，能为积极之进行也。”
民国两年来的实践，袁世凯的为难与解释，赢得了人们的理解与同情。约法会议议长孙毓筠以“过来人”身份强调，此次约法之修正，以及造法机构之组织，或许还有可议之处，但这确实是大总统应各方面要求，不得已而有此举。
“查《临时约法》，乃发生于南京临时参议院，当兵事仓卒之际，临时由都督指定议员。各省议员，多有不到会者，当时毓筠目击情形，每有不能开会之时，故约法多有不当之处。
考其原因，一以数千年之专制国，一旦共和，大都张民权，抑政府，以致矫枉过正，使政府不得自由，因之百弊丛生；一为党见所致，即对人之关系。彼时规定约法，故意束缚政府，不过恐其一人之权过重，并未计及以后之能施行与否，以致造成此结果。有此种种原因，而欲其法之善，不亦难乎？故现在修正约法，为最不可缓之举。”
副议长施愚留学于东西洋，对宪政问题有深刻研究，清末任职于宪政编查馆，兼法制院副使、宪政考察大臣顾问，是民初比较有成就的宪政专家，也是袁世凯比较信任的顾问。
他认为，“无论他国法律，不能适用于本国。即本国之法律，苟非其时，亦不可不予改良。此自然之理也。现在之《临时约法》，不能适用于正式之政府，可想而知矣。故现在之约法，非予以修正不可。”
各方面理解、认同，使约法会议进行顺利。3月20日，袁世凯提交增修约法大纲，所要求增修的有七项：
一、总统得宣战媾和，与外国缔结条约，无庸经参议院之同意；
二、总统得制定官制官规，任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意；
三、实行总统制；
四、宪法由国会以外之国民会议制定；
五、关于公民权之褫夺与恢复，总统得自由行之；
六、总统有紧急命令之权；
七、总统有紧急处分财产之权。
对于这些动议，各位议员进行数次审慎讨论，4月29日三读通过，咨复大总统公布。袁世凯在公布命令中说：“查约法会议，对于中华民国约法之起草议决，反复讨论，历时四旬，来咨所称我国改建共和政体，既有种种特别情形，势必实行特别制度，而后可以图国家之长治久安，当为识者所公认等语。远谋硕画，敢不拜嘉！”
欣喜之状溢于言表，中华民国在经历了两年多挫折磨难后，终于重建共识，重构政治平衡。
作者为社科院近代史所研究员
