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重构政治平衡

本文来源于《财经》杂志 2015-09-29 16:59:45 我要评论(0
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不论是国际还是国内,人们对于民国初年政治困境渐渐有了比较一致的认识,解决思路也渐渐趋于一致,那就是对《临时约法》进行增修,赋予大总统更加充分的权力,以便建立一个强固而有效率的中央政府

□ 马勇/文

民国初年政治困扰主要是因为中央权力架构设计不合理。这是帝制中国向共和中国转型时难以避免的。从孙中山南京临时政府架构看,主要是以美国制度为蓝本进行加减。假如这个雏形在袁世凯接手后继续运行,政治纷扰不应该那样严重、频繁。

什么样的总统制

无奈,南方革命党人不得不放弃政权时,对从清廷体制内出来的袁世凯不太放心,于是在最后时刻匆忙制定《临时约法》,试图以制度约束袁世凯的权力。革命党人的想法、做法,无可厚非。但是,《临时约法》将总统制、内阁制,不恰当地糅合在一起,两个好东西相加合并不必然生成一个更好的。

为了给民国制定一个可以传之久远的宪法,袁世凯建议分成两步走:正式宪法从长计议;正式宪法颁布前,制定一个新约法以为过渡。

新约法当然也会涉及中央权力架构问题。经过两年艰难实践,袁世凯倾向于总统制,赵秉钧、冯国璋等人的鼓吹,也是这个调子。但真正从理论上进行详尽阐释的,还是美国学者古德诺。

古德诺为哥伦比亚大学法学教授,受中国政府聘请担任政治、法律顾问。古德诺根据民国两年政治实践,以为中国最要一着在全国统一,“余虽美人,亦赞成中国之中央集权,中国尚不预备有真正政党政府。政党政府之试验甚于中国不利,以其无异自启战端也。”

基于此,古德诺以为增修约法根本原则有二:

一、约法宜总其大纲,不必旁及细目,例如政府之建设,只须定其总则;

二、约法应具柔软性质。所谓柔软者,指易于修改。盖增修约法时难免错误,易于增修,则不难更改。应修改者,国会开会时由议员三分二之呈请;未开国会,由高级行政官之呈请,得总统之许可即可修改。

古德诺是对的。新约法毕竟只是正式宪法前一个过渡性文件,具有尝试性质,因而应该给进一步修改降低门槛。

至于新约法中总统之位置,古德诺建议:“总统之位置必须强固。盖中国无议院之习惯,欲希望议院发达,能于政治上占一有势之地位,未易言也。中国习惯为君主,行政大权集于中央,是宜采美制而不采法制。就目前言,大总统应有自选内阁之权,阁员对大总统负责任,不必规仿法制,使内阁对国会负责任,且内阁无设总理之必要。”

总统制并不是新东西,冯国璋通电也曾提及南京临时政府就是美国式总统制,因而现在废止《临时约法》总统-内阁双轨制,重回总统一元体制,并不存在根本窒碍,古德诺的论证为增修约法提供了理论支持。

实事求是说,针对民国初年政治困境,国内外主流意见,差不多都倾向于调整《临时约法》规范的权力架构,倾向于重建或者说恢复总统制。至于重建什么样的总统制,在当时至少有这样几种构想:

第一种观点认为内阁总理由副总统担任,阁员定为十人。阁员在国会有出席演说之权,总理与阁员,均负连带责任。

第二种观点认为内阁总理由大总统选任,内务、外交、财政、交通、农商、教育、陆军、海军、蒙藏等九部总长,均可入阁,需负连带责任。其司法部则为独立机关,以符合三权鼎立之说。国会不信任时,内阁全体总辞。这个方案近于君主国内阁制。

第三种观点以为中国需要的总统制应给大总统最充分授权,内阁以海军卿、陆军卿、文部卿、实业卿、交通卿、财政卿、边务卿等组成,不设内阁总理,由大总统直接领导各卿办事,一切责任,内阁不负,悉由大总统负之。对于议会,内阁无须负责,而是通过大总统对国民负责。阁员不得兼充议员。此种看法,由古德诺等中外顾问十多人主张。

第四种方案以为内阁总理为大总统之辅弼,平时无实权,分设外务、内务、军务、邮电、司法、农务、铁道、财政、教育、工商等十部。内阁总理平时得充行政会议议长。内阁总理与各部部长不负连带责任,不称职时,大总统得下命令全体免官,另行选任。

这四种主张,其实皆发生于总统制与总统内阁制之间。总统制始倡于法制局长施愚,以“三头政治”之患,登高而呼,唤起国人之注意。其后,古德诺助之,推波助澜,捷于桴鼓,此派之流行,遂有不可遏制之势,而与内阁制绝对不相容。

各种主张相持莫决,于是又有一种学说,拟欲折衷各方,弃短取长,令为“总统内阁制”。“总统内阁制”确实属于民主立宪史上别开生面的一节,为此说者,发源于总统府日本顾问有贺长雄。

根据有贺长雄的规划,在新体制下,大权授之总统,仍存内阁之名,以为总统制附属,在政务上虽负完全责任,而任免则出自总统自由意思,不须经国会之承认。换言之,有贺长雄的“总统内阁制”,主要是为了与议院内阁制相区别,也就是废止《临时约法》“议院内阁制”,改为大总统拥有绝对行政权,内阁只是大总统办事机构。

共识重现

有贺长雄的“总统内阁制”是当时所能想到的理想体制:“总统而贤,故可以运用阁员,以襄盛治;否则首相辅佐有方,万亦无丛脞之虞。”

总统制、总统内阁制,都是共和体制下的一种制度安排,各有利弊。两种不同主张背后也有派系因素,比如徐世昌、杨度等人因素。为了平衡各派利益,袁世凯于1914年2月19日在鉴古轩召集中外名流,会议决定以中国旧制为基础,汲取美法体制之长,合成一个新旧参半的总统制。

经过比较充分的准备,3月18日,约法会议正式开会,孙毓筠、施愚为正副议长,宝煦、袁金铠、齐耀珊、马良、庄蕴宽、王揖唐、严复、柯劭、王印川、顾鳌、梁士诒、傅增湘、张其、李盛铎等60人为议员。当天实际到会44人,马良为主席。马良在祝词中说:“本会议荷斯重责,求所以副国民推选,全国属望之意者,厥有二端:一、须研究中国实在情形,勿徒袭他国之成法。二、须参考中国既往历史,勿徒为学理之空谈。而研究之方,出以挚诚,持以缜密,成一完全无缺之宪章,以为我中华民国永远巩固之基础,斯则同人之心,对于国民,对于政府,责任所在,罔敢不尽者也。”

由此可见,不论是国际,还是国内,人们对于民国初年政治困境渐渐有了比较一致的认识,解决思路也渐渐趋于一致,那就是对《临时约法》进行增修,赋予大总统更加充分的权力,以便建立一个强固而有效率的中央政府。

重构平衡

在约法会议开幕式上,孙宝琦宣读了袁世凯的颂词:“中华民国三年三月十八日,约法会议正式成立,行开会仪式。此实全国政治刷新之机,亦即五大民族人民幸福增进之初步也。查《临时约法》,为南京临时参议院、各省都督指任参议员所议决。无论冠以临时之名,必不适用于正式政府也。即其内容规定,束缚政府,使对于内政外交及紧急事变,几无发展伸缩之余地。本大总统证以种种往事之经验,身受其苦痛,且间接使四万万同胞无不身受其苦痛者,盖两载于兹矣。琴瑟不调,改弦更张,属在今日,斯为急务。前据政治会议一再讨论,佥以宜特设造法机构,名曰约法会议。经定期选举,组织告成。诸君富于学识经验,声望素著,其于吾国民情国势,必有灼见真知,而能谋福利以为根本之解决者。况共和国家,所借以巩固者,惟宪法。方今吾国宪法,既因事实上之障碍,而猝难发生。若长守此不良之约法以施行,恐根本错误,百变横生,民国前途,危险不可名状。故本大总统对于此次增修约法,固信诸君发抒伟论,必有良好之结果。尤愿诸君宝贵时日,能为积极之进行也。”

民国两年来的实践,袁世凯的为难与解释,赢得了人们的理解与同情。约法会议议长孙毓筠以“过来人”身份强调,此次约法之修正,以及造法机构之组织,或许还有可议之处,但这确实是大总统应各方面要求,不得已而有此举。

“查《临时约法》,乃发生于南京临时参议院,当兵事仓卒之际,临时由都督指定议员。各省议员,多有不到会者,当时毓筠目击情形,每有不能开会之时,故约法多有不当之处。

考其原因,一以数千年之专制国,一旦共和,大都张民权,抑政府,以致矫枉过正,使政府不得自由,因之百弊丛生;一为党见所致,即对人之关系。彼时规定约法,故意束缚政府,不过恐其一人之权过重,并未计及以后之能施行与否,以致造成此结果。有此种种原因,而欲其法之善,不亦难乎?故现在修正约法,为最不可缓之举。”

副议长施愚留学于东西洋,对宪政问题有深刻研究,清末任职于宪政编查馆,兼法制院副使、宪政考察大臣顾问,是民初比较有成就的宪政专家,也是袁世凯比较信任的顾问。

他认为,“无论他国法律,不能适用于本国。即本国之法律,苟非其时,亦不可不予改良。此自然之理也。现在之《临时约法》,不能适用于正式之政府,可想而知矣。故现在之约法,非予以修正不可。”

各方面理解、认同,使约法会议进行顺利。3月20日,袁世凯提交增修约法大纲,所要求增修的有七项:

一、总统得宣战媾和,与外国缔结条约,无庸经参议院之同意;

二、总统得制定官制官规,任用国务员及驻外使节,无庸经参议院之同意;

三、实行总统制;

四、宪法由国会以外之国民会议制定;

五、关于公民权之褫夺与恢复,总统得自由行之;

六、总统有紧急命令之权;

七、总统有紧急处分财产之权。

对于这些动议,各位议员进行数次审慎讨论,4月29日三读通过,咨复大总统公布。袁世凯在公布命令中说:“查约法会议,对于中华民国约法之起草议决,反复讨论,历时四旬,来咨所称我国改建共和政体,既有种种特别情形,势必实行特别制度,而后可以图国家之长治久安,当为识者所公认等语。远谋硕画,敢不拜嘉!”

欣喜之状溢于言表,中华民国在经历了两年多挫折磨难后,终于重建共识,重构政治平衡。

作者为社科院近代史所研究员

【作者:□ 马勇/文】 (编辑:yanqi)
关键字: 重构 政治

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