为托底下行通道的中国经济，今年的宏观经济政策取向将采取积极的财政政策和稳健偏宽松的货币政策基调，政府扩大赤字率堪为相机抉择。
在经济整体放缓过程中，全国财政收入增幅明显降低，从过去几年高于GDP的增幅，落至2015年5.8％的增长率，低于同年度GDP增幅。而财政支出服务于“积极”政策取向的扩张加力，又成为客观需要，于是财政收支矛盾在财政“过紧日子”中如何处理，便自然聚焦到赤字和相关问题的把握上。
改革开放以来，虽然中国基本上是财政“连年赤字”，但在总结调控经验之中，赤字安排掌握已比较成熟，2015年度的赤字率（赤字规模与年度GDP之比）在2.3％－2.7％，明显处于安全区；估计2016年可能达到甚至高出3％，同时，资金使用方向纳入预算盘子坚持以稳增长、优结构、护生态、惠民生、促改革为原则，通过加强量化考评和多重监督，结合预算改革力求提升绩效水平。中国在阶段性提高赤字率过程中，把握赤字风险可控的原则将成为必须。
一方面，央行采取相较宽松的货币政策，目标锁定在降低实际利率，减少企业的债务风险和地方政府的还款负担，避免发生金融系统性风险；另一方面，积极的财政政策则针对性地向实体经济输血，使微观企业恢复元气。通过提升赤字，实施扩张性财政政策，在经济低迷时期采用反周期策略，或将成为决策层今年的宏观取向，希望这能为中国经济过渡期提供充气垫和安全阀。
——编者
3％的财政赤字率警戒线并非不可逾越，赤字率提高带来的风险也并非无法管控。财政政策与货币政策相机配合，才能将赤字率提高的效果发挥到最佳
中国：赤字率破三在即
□本刊记者 周哲 张威本刊驻华盛顿特派记者 金焱/文
2016年阳春三月，如何稳定中国经济增长再成核心议题。在央行货币放松的同时，加码积极财政成为多数共识，财政赤字率适度提高呼之欲出。
《财经》记者从不同渠道获悉，多个权威研究机构和专业人士均建议，2016年“两会”政府工作报告能够采纳几项重要经济指标：全年GDP增长目标在 6.2％至6.5％之间，货币政策进一步适度宽松，更加积极的财政政策需要加码，财政赤字率扩至3％至3.5％左右，为此需增加国债发行规模，确定地方政府新增债务限额。
根据中国2015年的GDP测算，中国的财政赤字率每提高1个百分点，意味着政府可支配6700多亿元的财力。根据此前公开的数据，2015年中国的财政赤字率从2014年的2.1％上调为2.3％，但一些研究机构的最新测算表明，实际财政赤字率可能早已突破3％，有的测算认为或已达到3.5％。若如此，2016年财政赤字目标上调为3％至3.5％，亦不意外。
近日，多位财政金融领域的权威人士对提高中国财政赤字率相继发声，这些论述或研究并非官方文件，但外界对中国财政政策走向、特别是多年来相对稳健的财政赤字率的关注度空前提高。在中国央行货币政策呈放松趋势之际，更加积极的财政政策令人期待。
“在目前情况下，最好实施扩张性财政政策。”2月27日，在二十国集团财长和央行行长会议（简称“G20”）上，中国财政部部长楼继伟表示。而在此前一天的高级别研讨会上，他就明确提出：“中国目前还有财政空间，今年赤字率会进一步扩大。”
从去年下半年开始，财政金融权威人士就吹风不断。中国财政部副部长朱光耀曾表示，当前全球经济面临2009年以来最为严峻复杂的形势，从金融危机的教训中，需要考虑传统的经济学理论是否要做调整，“3％的财政赤字率红线、60％的负债率红线是否可以反思调整”。
无独有偶，中国人民银行调查统计司司长盛松成在今年2月底发表了一份研究报告，题为“可较大幅度提高我国财政赤字率”，其中详细阐述称：经对中国政府负债率测算研究，未来一段时期，可将中国财政赤字率提高到4％，甚至更高水平。虽然该报告强调并不代表央行观点，仅是作者及其研究团队的个人看法，但这是迄今为止有关提高中国财政赤字最明确的权威性研究成果。令人关注的是，许多金融界人士对此分析表示相当程度的认同。
《财经》记者近期接触的市场人士普遍预期，面对中国宏观经济下行压力，财政收支矛盾以及平抚去杠杆、去库存、去产能、降成本、补短板，即“三去一降一补”的变革阵痛，诸多因素导致“阶段性提高财政赤字率”，或正成为决策高层的一个重要政策选项。
亦有声音对此表示担忧，他们的疑问是：将中国的财政赤字率提升到3％以上的依据是什么，突破此前国际公认的 3％马约警戒线(即欧盟在1991年签署《马斯特里赫特条约》时规定的财政警戒线)，相关风险是否可控？
一位接近财政部门的权威人士告诉《财经》记者， 欧盟当年确定的3％赤字率红线和60％负债率红线，对中国有参考和警示，但各个国家的情况不一样，不同发展阶段的挑战与压力也不一样，无需始终拘泥于此。目前中国政府的债务绝大部分为内债，外债占比1％左右，这使得中国政府债务面临汇率冲击、挤兑冲击的风险较低。同时，中国短期债务占比较低，中长期债务占比较高，债务的稳定性相对良好，适当提高赤字率水平，风险可以控制。
对于隐性债务的风险和影响，仍存在争议。有人担心政府患上“赤字依赖症”，债务越来越多。多位财税专家告诉《财经》记者，财政赤字率的提高需要审慎，虽然当下中国的直接赤字率和负债率并不高，但可能存在数目庞大和不透明的或有债务及隐性债务。
3月2日，穆迪将中国政府信用评级的展望从“稳定”调整为“负面”，其中一条理由便是“财政指标趋弱及或有负债庞大”。这引发了中国有关人士和机构的反驳。
面对2016年全新的财政盘子，权威人士希望“盘存量，控增量”是主要的财政政策取向。全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，赤字作为政策工具有“双刃剑”特点，如安排不当，其负面作用（风险因素）主要表现为两条：一是使政府支出扩张过度，造成过大扩张因素和政府行为的“越界”与对民间投资的“挤出效应”；二是资金安排不合理，未能有效优化结构甚至会加剧结构矛盾和社会矛盾，与应有的绩效导向背道而驰。
“扩赤字”的宏观逻辑
多位接近决策层的权威人士相信，为托底下行通道的中国经济，今年中国宏观经济政策有望采取积极的财政政策和稳健偏宽松的货币政策基调，扩大财政赤字率堪为相机抉择。
“采取扩张性的财政政策，不要害怕财政赤字扩大。”中国社科院学部委员、央行货币政策委员会前委员余永定对《财经》记者表示，这对恢复市场信心非常重要。但不应像2008年那样直接刺激经济，而是通过政府发国债，为基础设施投资融资。同时，货币政策偏宽松，保持低利息率，使得国债融资成本不至于太高。通过扩张性的财政政策和稳健偏宽松的货币政策配合，执行更灵活的汇率政策，从而减少人民币波动。余永定相信，若上述举措得当，今年中国宏观经济的底可以稳健托住。
数据显示，中国2015年GDP增速6.9％，为最近25年来相对较低的水平。2015年，全国居民消费价格总水平（CPI）上涨1.4％，这是2010年以来首次回归到“1”时代；工业生产者出厂价格（PPI）在2015年同比下降5.2％，PPI连续第46个月为负，可以说，虽然官方统计数据表明，2015年中国经济实现了6.9％的同比增长，但中国经济的上空，弥漫着日趋低迷的通缩隐忧，增长乏力的警示如影随行。
因此2016年的政策取向至关重要。结合实际效果来看，经济专家们相信，“货币政策像条绳子，只能拉，不能推”。中国央行在今年采取相对宽松的货币政策，目标锁定在降低实际利率，减少企业的债务风险和地方政府的还款负担，避免发生金融系统性风险。
中国央行采取多次降准、降息，不是为了直接刺激经济增长，而是让企业的还款负担减轻，地方政府到期债务负担减轻，从而托稳经济根基。与此契合，实施更加积极的财政政策，则可以针对性地向实体经济输血，让更多企业恢复元气。专家们相信，这或许是决策层今年会首先考虑的宏观取向，若如此，通过提升财政赤字率，实施扩张性财政政策，就应当成为中国在经济低迷时期政府采用的重要反周期策略。
同时，中国的财政收支也面临压力，需要通过增加税收或扩大赤字来输血。中国财政部国库司此前发布的数据显示，2015年中国财政收支差首次突破2万亿元大关，高于年初预算设定的数字，财政收入增速也创下1988年以来最低，提升财政赤字率几无二选。
中国财政部公布的2015年财政数据显示，全年财政支出的速度，远超财政收入增速。2015年1月至12月累计，中国一般公共预算收入152217亿元，同比增长8.4％，同口径增长5.8％，增速较2014年下降2.8个百分点。在财政支出方面，却出现了两位数的同比增长。2015年1月至12月累计，全国一般公共预算支出175768亿元，同比增长15.8％，同口径增长13.17％，入不敷出的局面在进一步延伸。
从财政刚性支出看，2015年全国教育支出26205亿元，增长8.4％；文化体育与传媒支出3067亿元，增长9.3％；医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、城乡社区、农林水、节能环保和交通运输支出增幅均为两位数，分别达到17.1％、16.9％、11.5％、16.9％、26.2％和17.7％，财政“一增一减”的收支反差，彰显财力窘境。
有权威人士特别提到，中国正在进入20多年财政超收转换到收支反转的关节点，为了托举低迷的经济，今年又将实现局部减税向全面减税转换。减税清费必将带来财政减收，也将更加凸显中国的财政收支矛盾。
《财经》记者初步测算的中国减税账本表明：2015年支持“双创”减税约3000亿元。其中，落实小微企业和个体工商户起征点政策及小型微利企业所得税减半征收政策减免税近1000亿元；落实高新技术有关税收优惠政策减免税1400多亿元；落实促进高校毕业生、失业人员、残疾人、随军家属、军转干部、退役士兵等创业就业税收优惠政策减免税180多亿元。
今年将全面推开营业税改增值税（简称“营改增”）改革，若将营改增推到建筑、房地产、金融和生活型服务业涉及800多万户企业的四大行业，营改增减税规模将进一步扩大。
根据瑞银报告估算，2016年“营改增”减税规模约为3836亿元，社会保障相关费用减税规模约为2403亿元，再算上小微企业减税等项目，2016年中国合计减税规模约7437亿元。
复旦大学经济学院教授韦森表示，当前，国内经济下行压力不断增大、企业特别是制造业效益持续恶化，为企业特别是大量民营企业减轻税费负担、增强企业的生存能力，是当务之急。除了通过货币政策为企业降低融资成本，全面减税则是积极财政政策的本源之策，亦是宏观调控政策的第一要务。
按照中央此前的部署，2016年是中国经济“供给侧”改革元年，“三去一降一补”意味着更多的财政刚性支出。要完成大量“僵尸企业”的清理工作，解决好下岗职工的安置、培训和再就业，都需要大笔开支。“仅广东就有2000家僵尸企业待清理，全国大约有2万－3万家僵尸企业待破产，对应的下岗安置、再培训等支出不是小数。”独立经济学者何志成表示。
面对政府财政吃紧，越来越多权威人士将赤字率视为打破僵局的一剂良药。他们相信，推行更加积极的财政政策、将赤字率突破3％甚至更高，将是政府今后维持经济稳定的政策工具之一。“多重压力下，提高赤字率势在必行。”中国社会科学院财经院研究员杨志勇对《财经》记者表示。
《财经》了解到，目前市场对如何运用财政政策托底经济仍有分歧。是运用赤字财政来扩大政府的项目投资，还是通过减税来支持实体部门的发展，这是两条不同的路径。韦森更强调“全面减税”。他认为，如果政府能真正采取供给学派的减税政策，就能大幅度地减少企业的负担。大量企业活了下来，熬过经济困难时期，中国经济才有未来。
梳理近年的数据可以发现，尽管经济增速下滑，企业负债较重，但政府的财政收入增长目标仍然偏高：前几年定为8％左右，去年中国的财政收入增长目标仍为7.5％，但GDP实际增长6.9％，政府税收的弹性系数仍大于1。因此，多位专家呼吁，考虑到相当一部分企业经营较困难，2016年的财政收入目标应适度调低，并真正实现全面减税。
贾康对《财经》记者分析，面对通缩压力，货币政策这一根绳子推动经济作用有限，需要配合积极的财政政策“刺激”。“现在说的供给侧改革并不否认需求端，只是需求端管理有一定的局限性，因此需要在扩大总需求的同时加大供给侧改革。”贾康认为需要各种组合，货币政策降准降息通道继续操作，财政政策通过机制制度增效组合在一起，才能见效。
马约3％警戒线争议
根据1999年实施的欧盟马约标准，政府公共债务不能超过GDP的60％，财政赤字不能超过GDP的3％。但法国巴黎银行首席经济学家陈兴动认为，从中国政府债务余额空间看，将赤字率提升到3％－4％比较安全，所谓“马约警戒线”并不是绝对的。
贾康也认为，赤字率3％并不是所谓“国际公认的警戒线”，只是当年欧盟成员国为协调各国的财政纪律以约束不同利益取向，形成的一个整数量值，只反映相关谈判主体的经验与妥协。2008年世界金融危机发生后，这一预警线在欧盟实际上已经全面失守，德国、法国相继突破；在欧盟以外，美国和日本纷纷突破3％的赤字率。
贾康认为，在中国经济走向新常态的阶段，有必要打破这种简单化的思维框架，研究更灵活审慎地掌握赤字率和防范风险的宏观调控要领。
美国彼得森国际经济研究所高级研究员尼古拉斯·拉迪也对《财经》记者表示：全球赤字率都在提升，但赤字扩大是否有债务风险，要看宏观经济条件以及债务可持续性指标。中国在经济下行压力较大时，采取稍高一些的财政赤字率是好事。
对比测算表明，中国的宏观杠杆率在全球主要经济体并不突出，一般认为中国的整体债务水平占GDP250％，与美国相当，而日本已达400％。
再看中国的实践，2015年新预算法开始实施，意味着地方政府借的债务要纳入财政预算。2015年之前政府公布的赤字率，仅仅是中央的赤字率，其中增加了帮地方代发的地方债部分，但是地方政府从银行、信托借的债务没有包含在赤字率当中。
中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华测算，如果把地方每年的债务增量加进去，赤字率和公布的预算、决算赤字率会不同。近几年的加上地方债增量的赤字率已在3％以上，有时甚至超过4％。
他对《财经》记者坦言，2015年将地方债务纳入财政预算，这时公布的赤字率就包含了所有地方政府债务增量。按照这一口径，之前年份实际上都是超过3％甚至超过4％的赤字率，2015年仅确定为2.3％的赤字率，显然是不够的。“经济下行还是很严重的情况下，应该是加赤字，怎么可能减赤字呢？2016年也一样，现实经济运行需要赤字率不能低于2013、2014年的力度，即要高于3％。” 汪德华说。
根据中国经济的现实情况，赤字率应该提高到多少合适，是否有一个天花板？多位专家表示，赤字率的增幅应该由经济增长速度和负债率决定，按照财政可持续的要求，测算使负债率保持在一定程度内的赤字率，作为赤字率实际应遵从的警戒线。
盛松成在其撰文中披露的测算表明，假定2015年末中国政府负债率为39％，未来十年每年的本币债务利率为4％，GDP增速保持6％不变，结果显示，即使赤字率达到4％，中国十年后的政府负债率也仅为68.9％，低于大多数国家的负债水平，不会带来较高偿债风险。
当然，多位专家也提醒，提高赤字率的直接风险有两方面：债务风险和通胀风险，而间接风险则是扩大赤字的投向所带来的风险。
中国社科院财经战略研究院2015年发布的中国政府资产负债表显示，截至2013年底，中国政府负债超过56万亿元，同比增长近两成。与此同时，中国政府2013年资产总额111.9万亿元，同比增长近一成，增速远低于负债增速。
财政部财科所金融研究中心主任赵全厚提醒记者，当大家都默认3％警戒线的时候，评级公司也将其纳入评价一个经济体财政能力的指标当中，赤字率超过3％过多，也意味着风险更大，国家信用评价会下降，借钱不那么容易，利率也可能更高。
3月2日，穆迪将中国政府信用评级的展望从“稳定”调整为“负面”，其中一条理由便是“财政指标趋弱及或有负债庞大”。
穆迪解释，中国的财政实力预计会下降，政府债务已显著增长。根据其测算，政府债务占GDP的比例从2012年的32.5％升至2015年底的40.6％。他们预计到2017年该比例将进一步升至43％，原因是宽松的财政政策立场，可能导致政府支出增加及整体减税。
更重要的原因是，中国的资产负债表因地方政府、政策性银行和国有企业 (国企) 而面临或有负债。经济及金融体系杠杆率的提高及国企承受的压力表明，部分或有债务成为政府资产负债表上真正债务的可能性逐渐上升。
当被问到穆迪是否会因为中国财政赤字率的提高，而调整对中国的信用评级时，穆迪高级副总裁Marie Diron书面回复《财经》记者称，他们采用一系列指标评估财政实力，其中包括预算赤字和政府债务占GDP的比例。此外也通过政府利息支出占GDP或政府收入的比例，来考虑政府的债务负担能力，他们综合考虑这些指标的当前水平、过往趋势和对未来发展的评估，而不是依赖于某些具体指标的临界值。
穆迪称：“对于中国来说，大规模的或有负债意味着政府债务存在显著上升的风险，而不仅仅是赤字占GDP比例持续在3.5％左右所显示的债务逐步增加的情况。”也就是说，作为评级机构，穆迪并不只是关注赤字率以及其警戒线，反而更关注政府的或有债务。
穆迪的地方政府和公共机构部副总裁诸蜀宁向《财经》记者表示，中国的中央政府债务和地方政府债务负担占GDP的比重接近41％，这从全球的角度看是很小的，扩大赤字率短期对中国政府负担的影响不大。
诸蜀宁同时提醒称，外国投资者更关心中国的或有债务，即地方政府融资平台、国企债务等，这些虽然没有直接纳入地方政府债务，但和地方政府有千丝万缕的关系。若考虑这些或有债务，中国财政赤字率是否扩大就需要慎重。
他直言，官方公布的2014年底的债务余额是大约24万亿（其中16万直接债务限额），但是如果考虑财政部公布的35万亿地方国企债务，总额会更大一些。“但是国企这些债务也不完全是净债务，因为国企也有相应的资产，所以关键要看资产的状况。但是因为国企的情况不透明，因此国际投资者对中国实际的负债率有不同的估计。”
外界担心，财政赤字扩大导致中国的通胀风险和挤出风险问题，汪德华认为大可不必，因为市场利率有下降的趋势，有些金融部门还有贷款放不出去的情况，即使以后出现通胀苗头，货币政策可及时跟上，灵活调整配合。
2万亿赤字盘子怎么花
根据有关研究机构的测算，若2016年的赤字率为3％，则意味着财政赤字规模大约为21700亿元，与2015年财政赤字规模16200亿元比较，赤字将增长5500亿元。在如此大规模的赤字安排背后，财政支出的效率问题引人注目，“这个盘子的支出取向是什么”，“如何监督才能花得有效”，成为2016年全国“两会”代表委员们热议的话题。
3月4日，国务院总理李克强在看望出席全国政协十二届四次会议的经济、农业届委员时说，今年赤字率会有“比较大幅度的提高”。新增赤字将主要用来为企业减税，同时部分用来保障民生。积极的财政政策会更加有力，稳健的货币政策要松紧适度。
一位经济学者表示，中国扩张财政支出，不是政府再铺摊子、上项目，更不是各级政府再现“大干快上”、“大手大脚”刺激内需的情况，这均会产生无效或低效的财政资金运用，他们提醒，财政赤字盘子的监管要实现“花得最好”。
余永定表示，这一次财政投资应汲取2008年应对金融危机的刺激政策得失，在执行中要比上次更加谨慎，设计更好，挑选好项目，掌握好节奏，不要太着急。具体投向哪些领域？他建议，公共设施建设等领域有大量可供投资项目，尤其是城市公共设施如地下管线，还有长江生态保护、农村基础设施建设等，这些投资将改善中国的经济结构。
《财经》记者梳理从今年已经披露的政府支持的方向，财政投资集中在棚户区改造配套基础设施建设、城镇污水处理设施配套管网、地下综合管廊试点及铁路建设等领域。
多位学者表示，财政赤字创造的支出空间，应当不会简单地通过直接投资加码，而是侧重支持“三去一降一补”的供给侧改革。韦森表示，强调供给侧改革，不是再来一轮大规模的靠政府设计和引导的人为产业转型升级，再搞高投资率刺激经济增长，或靠政府推动的投资试图维系超高增长速度，这只会把中国经济推向大萧条。
根据2015年中国GDP约67.67万亿元的规模测算， 中国的赤字率每增加1个百分点，财政可望增支6767亿元。赵全厚对《财经》记者解释，这笔钱不是用于减税，便是用于开支。如果是用于扩大政府投资，正如1998年和2009年两次扩大赤字率所投向的方向一样，投到铁路、公路、基建的“铁公基”建设当中，则有可能会带来需求的增加，补齐建设的短板，但也可能导致政府投资过旺带来的产能过剩和挤出效应。
《财经》记者接触的多位权威人士表示，针对企业的结构性减税，则可以直接增强企业活力，降低企业成本，让更多企业有利可图，从而鼓励企业投资，保持并增加就业。
杨志勇也提醒，要严格把控投向，严格监督项目，重视项目可行性评估。财政部财政科学研究所研究员文宗瑜告诉《财经》记者，透明而科学的监管，才是财政赤字去向的关键。
“把赤字盘子放在明面上，通过人大等机构的评估、监督、跟踪，理清每一笔支出的账目。” 陈兴动对《财经》记者表示，扩大赤字是权宜之策，这种反周期措施并非常态，因此2015年底的全国财政工作会议提出，要“阶段性扩大赤字”。
各级政府的节支、节流也是弥补财政支出缺口的源泉。这些年各级政府在国库账户的结存资金结余有多少？韦森的测算表明，近几年中国的财政资金结余部分，也就是没有支出的约在4万亿元以上。这几年，每年4月份到7月份，都会有一两次国务院常务会议，讨论如何盘活“国库库底资金”的问题。
2015年4月，李克强在一次国务院常务会议上强调，要盘活政府存款和国库存量资金，并提出了新的要求：如果有的单位库存资金总花不掉，要么行政问责，要么调节给其他单位用。财政部也曾下达文件，敦促相关机构有效使用库底资金，减少存量。楼继伟在部署今年财政工作时强调，要加大统筹财政资金和盘活存量资金力度，把资金用在刀刃上。
专家们提醒，盘活各级政府几十万个“财政专户”中的存款结余，可以减少政府行政经费开支，从而减少政府财政赤字，避免“赤字依赖症”。
有专家测算，18个省本级政府设立的财政专户多达480个左右，存款余额相当于其国库存款的44％，如何让这些沉淀的财政资金被有效利用，是提高财政政策效率的关键问题。
政府减少行政开支，节支、节流也是重要渠道。韦森强调，把政府财政赤字做得很大，当然可以刺激经济。但这是卯吃寅粮，把税收负担推到下一代。
楼继伟也曾表示，中国正通过提高特定国有企业利润上缴比例等方法弥补财政缺口。同时，财政部还强调将推广PPP模式，吸引社会投资。更加积极的财政政策还可依赖地方债务的置换、杠杆比例的提升等方式来实现。
文宗瑜告诉《财经》记者，2015年1月1日，新的预算法实施，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”纳入全口径预算体系。国有资本经营预算、政府性基金预算可以补公共预算的缺口。并逐步减少财政支出，尤其是政府“三公”支出等，比如，目前进行的公车改革就是政府的节流。
面对新一年政府工作报告审议和年度经济指标确定，《财经》记者采访的多数权威人士认为，中国扩大财政赤字率势在必行，但提高到什么程度，如何实现赤字投向的透明监管，仍待审慎决策，相应的预算体系优化和财税体制改革，更不能因此而拖延。
无论如何，专家们相信，3％的财政赤字率警戒线并非不可逾越，赤字率提高带来的风险也并非无法管控。财政政策与货币政策相机配合，才能将赤字率提高的效果发挥到最佳。
