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“看海”何时休

本文来源于《财经》杂志 2016-07-26 18:28:25 我要评论(0
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□本刊记者 贺涛 白兆东 何光伟 尹岳实习生 王庆凯 金攀/文

自今年6月入汛以来,江淮、江南、华南、西南等地区进入不停歇的暴雨、特大暴雨“车轮战”模式。至7月中旬,华北、东北、黄淮、江汉等地又纷纷告急。

国家防汛抗旱总指挥部办公室公布的数据称,截至7月13日,全国有28省(区、市)1508县遭受洪涝灾害,因灾死亡237人、失踪93人,直接经济损失约1469.80亿元。

广州、深圳、南宁、武汉、南京等南方城市被水淹城,太原、邢台、北京等北方城市的居民也陆续在城区“看海”。洪涝灾害,殃及大半个中国。

现阶段,城市内涝所面临的压力甚至大于抗击洪水,而2016年最艰难的时期尚未过去,“七下八上”始终是中国的防汛关键期,形势可能更为严峻。

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堤坝大考

什么时候才能回家?这个问题对刘文武等已经在武汉市汉阳四中教室里住了16天的村民们来说,依然是个未知数。

2016年7月5日,武汉市蔡甸区消泗乡的南边湖垸,在长时间大雨浸泡和水流下泄冲击下,多处民堤发现险情,早上8时开始漫溃。下午和夜晚,蔡甸区防汛指挥部调集170台中巴车和200台公交车,将消泗乡的刘文武和他的邻居们转移到安全的地方,共4951户19138名户籍人口。

作为挖沟村的村干部,家中被淹的刘文武忧心忡忡,却表现得识大体,“为了保武汉嘛。舍小家,保大家”。

武汉市区的居民日子也不好过,7月6日一早,武汉市民发现很多道路变成了“河道”,交通瘫痪,不少城市建筑因被水隔离,形似一座座孤岛。

1998年那次大洪水来临之际,为减轻长江大堤的压力,政府曾启用杜家台分蓄洪区,主动开闸放水。此后十几年间,堤坝建设不断加强,且有宏伟的三峡大坝建成,为何刘文武等村民的家园再次被淹?为何武汉市一夕成泽乡?这是萦绕在人们心中的问题。

尚未形成流域性大洪水

对于今年入汛的洪涝灾害,气象专家早在2015年底就提出警告,起因是2014年9月以来的超强厄尔尼诺事件。当发生厄尔尼诺事件时,由于热带海洋温度偏高,海洋和大气相互作用,正常的大气环流被改变,就会导致全球气候异常。

中国气候明显受之影响。1951年以来,共发生三次超强厄尔尼诺事件,另两次分别起始于1982年和1997年。相应的,1983年夏季长江中下游发生严重洪涝;1998年夏季长江流域和松花江、嫩江流域发生特大洪涝灾害。

而起始于2014年的这次厄尔尼诺事件,持续21个月,峰值强度超高,为有完整气象观测记录以来之最。

气象专家的预警受到国家防总的重视。2016年3月底,国家防汛抗旱总指挥部办公室(下称国家防总)就预判,长江流域汛期发生大洪水的可能性很大。一些防汛部门的人士强调,今年的防汛工作要按照防御1998年大洪水的要求来进行。武汉市水务局污水管理处处长王赤兵告诉《财经》记者,年初,武汉市已经做好打大仗的准备。

“狼终于来了。”王赤兵说。从6月30日20时至7月6日10时,武汉国家气象站记录本轮强降雨累计达到560.5毫米,这突破了武汉自有气象记录以来周持续性降水量的最大值。比1998年该市的最高值538.5毫米还高。

1998年长江大洪水给国人留下深刻的记忆,那一年全国共有29个省(区、市)遭受不同程度的洪涝灾害,因灾死亡3004人。今年的洪水灾害是否会达到如此程度?

目前尚不能定论。

中国气象局局长郑国光表示,今年夏季洪涝灾害较常年明显偏重,但其程度弱于1998年。与1998年相比,中高纬的环流形势存在明显不同,冷空气势力明显偏弱。

1998年的洪涝灾害是从闽江开始,到珠江水系的西江洪水,然后是长江,到北方的嫩江松花江,系全流域大洪水。

中国水利水电科学研究院副总工程师、国家减灾委专家委员会委员程晓陶告诉《财经》记者,目前看,今年尚未形成流域性大洪水。

从降雨特点看,今年和1998年的降雨特点也有不同。1998年是集中在某些流域中,持续时间更长,今年则较为分散。气象数据显示,1998年6月12日至27日的一场暴雨天气过程持续了16天,今年到目前为止最长一场暴雨持续时间为7天。

不过,至6月29日,已经造成全国222条河流发生超警洪水,为近五年同期最多,主要江河共出现23次洪水过程,洪水总量较常年偏多34%。

原国务院三峡工程建设委员会副主任委员陆佑楣院士告诉《财经》记者,目前暴雨主要集中在三峡下游,三峡上游还没有到达1998年的降水水平,与三峡往年平均来水量差不多。

武汉汉口江滩的防波堤堤身有三级亲水平台,高程分别为20米、25米和28.8米。在枯水季,江水瘦身后会留出大片滩地,使芦苇恣意生长。7月15日,放眼望江面,只有二级平台上种植的柳树和路灯杆,在江面上露出一截“脑袋”。

一位当地的长者告诉《财经》记者,“像这样水大的年份比较少,大概10年来一次。”

截至目前,今年汛期武汉关的最高水位是28.37米,为武汉关历史第五高水位。所幸的是,比1998年大洪水中29.43米的最高水位,还差了近1米。

陆佑楣分析,长江流域的主汛期是在7月下旬至8月上旬,到时会有多大降水量,仍无法预判。

未来一个月,中国北方的主汛期也来了,将与长江流域雨情叠加,全国洪水形势有很大的不确定性。

民堤的溃败

7月13日,在武汉市的沿江大道上,沿线设有多个防汛值守点。一个值守点上醒目地立有一块牌子,“人在堤在,誓与大堤共存亡”。如果1998年规模的洪水再来,情况会同样糟糕吗?仅以数据解读,答案是,不会。

在1998年特大洪水以后,中国加大了水利基础设施的建设投入,1998年至2002年,中央水利基建投资规模达1786亿元,比1949年到1999年这50年的投资总和还要高两三倍,其中防洪工程建设投资占总投资的比例为70.4%。

对于武汉、南京诸城而言,还有一个重要的保障,就是2003年6月1日长江三峡大坝建成,并开始蓄水。三峡水库正常蓄水位175米以下,总库容393亿立方米,其中防洪库容221.5亿立方米。其防洪功用非常明确,就是保障把下游河段“十年一遇”的防洪标准提高到百年;在配合分洪措施的情况下,可以抵御“千年一遇”的特大洪水。

长江委一位工作人员曾对《财经》记者透露,在长江流域综合规划及三峡论证阶段即有结论:未建三峡工程时,由于上游洪水的组成与水库的分布不协调,统一运行调度较困难,上游干支流的水库对长江洪水削峰作用不大;三峡工程建成后,由于有了一个总的控制枢纽,上游干支流控制性水库如果与三峡水库联合调度,就可能有效发挥拦蓄长江上游洪水的作用。

陆佑楣介绍,“目前水库的防洪库容还没怎么用到。如果上游来大水,还有200亿立方米左右的库容量。”

截至7月22日,三峡入库流量最大是5万立方米每秒,这离三峡大坝抵御“千年一遇”洪水的防洪设计还有很大余量——按照洪峰值大小,“千年一遇”洪水系达到9.88万立方米每秒;“百年一遇”洪水为8.37万立方米每秒。1998年大洪水中最大的是第六次洪峰,在宜昌的流量为6.36万立方米每秒,当时如果有三峡大坝发挥调蓄作用,中下游的情势将不致那么危急。

刘文武和龚跃跃(化名)等挖沟村的村民,是1998年大洪水的亲历者,他们回忆称,1998年的情况和现在也差不多。那么,三峡大坝是否起到了防护作用?

“长江防洪是一个完整的体系,不能仅仅依靠三峡工程。”陆佑楣说,长江防汛体系除三峡大坝外,还包括干流和支流水库群和分蓄洪区等。而三峡的主要目标是控制大江大河的超标准流量。

挖沟村所处的杜家台分蓄洪区,是长江与汉江之间的一片低洼地带,历史上是长江的天然洪泛区。20世纪50年代以来,长江中下游地区共规划出44处分蓄洪区。

所谓分蓄洪区,一般指沿江湖泊、洼地。在不调蓄洪水的时候,较高土地用于垦殖,蓄洪年份则要牺牲一季农作物。

杜家台分蓄洪区由杜家台分洪闸和黄陵矶闸控制运用,自1956年建成以来共分洪21次,为确保汉江下游和武汉市的防洪安全发挥了巨大作用。因为屡屡被淹,不仅挖沟村村民,整个消泗乡的农民说起洪水都神情平淡。

挖沟村村民印象最深的,是1983年、1991年和1998年三次大洪水。刘文武回忆,1983年他20多岁,为保武汉,炸堤分洪,全村的房子都被淹了,村民们在大坝上搭棚子住,“很困难,没水喝没饭吃”,政府发的救济粮不够吃,偶尔发一次包子或油条。

杜家台分蓄洪区总面积614平方公里,由大小民垸21处、自然洼地和分洪道组成。沿江、滨湖低地的四周居民多修堤拦水,围湖造田,此类区域统称为“圩垸”。实际上,一旦大洪水来临,最大的生死威胁就发生在圩垸区域。溃坝决堤的险情常在圩垸一带,这往往是抗洪的薄弱环节。

龚跃跃说,南边湖这个地名是本地围垸的统称,里面既有湖泊湿地,还有挖沟村、九沟村等村落的农田和堤坝。每一条堤坝就是一条路,农民的房屋大多都建在堤坝上的路边。

一位水利业内人士告诉《财经》记者,圩垸的堤防都不是国家出钱,多数靠当地居民自建,一般是乡镇政府甚至村委会管理。“这个管理体系做得不太好,以前村里的人还会出一下义务工之类的,现在农村青壮年劳动力都出去打工了,没人去做这个事,民堤年久失修。”

据了解,长江干堤的建设资金,大部分由中央政府财政承担,建成后,日常的维护管理由地方负责,资金由所涉市县单独安排预算,因而水利系统对干堤的安全性相对笃定。

还湖于未来

近年,由于一些蓄滞洪区长期不使用,地方政府对这些地块蠢蠢欲动,设法启用,因而出现退垸还湖的行动。

“有些地区认为这些蓄滞洪区已经10年或者20年没用过,就想转变为建设用地,这是极为危险的。”中国城市规划设计研究院资源能源所所长王家卓说,历史上划定的蓄滞洪区要严格管理,不能轻易调整。城市河湖水系、湿地等更要严格管理,不得随意侵占。雨水是不可压缩的,不给雨水提供足够的存储空间和排放通道,雨水只能留在街道甚至小区,这就会导致城市内涝。

圩垸过度发展,就会导致湖区面积缩小,湖泊对洪水的调节作用下降,水道被逐步堵塞。中国历史上,多个朝代均多次禁筑并废毁不合理的圩垸,但圩垸仍有增无减。

据中国水利部官网显示,明代洞庭湖区有圩垸一二百处,民国时期增加到1000多处。相应的,自1894年至1949年,洞庭湖水面从5400平方公里缩小至4300平方公里。除自然淤积外,人为促淤围垦建设圩垸是重要原因。

国务院2015年批复的《长江防御洪水方案》提出,要逐步利用洲滩民垸行洪、运用蓄滞洪区分蓄超额洪量。对影响行洪的洲滩民垸,则采用既退人又退耕的“双退”方式,对其他民垸采用退人不退耕的“单退”方式,即平时处于空垸待蓄状态,一般洪水年份仍可进行农业生产,较大洪水年份,则滞蓄洪水。

依据以上方案,7月14日,国家防总、水利部督促地方抓好中小河流和洲滩圩垸等低标准堤段的巡查,提前进行转移准备,避免溃口、漫堤造成人员伤亡。当日,湖北省第二大湖泊梁子湖的牛山湖破垸分洪,堤坝被炸开,以扩大湖泊面积,降低水位,共涉及武汉市、鄂州市1500多人。梁子湖面积就此将增加100余平方公里(1万余公顷),达到370平方公里。

湖北省政府称,此举是“还湖于民、还湖于史、还湖于未来”。

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城市还账历史

2016年7月5日夜,整个武汉水务局办公楼灯火通明。该局污水管理处处长王赤兵整宿没睡,楼内的防汛指挥部里挤满了市委、防委的指挥人员。

刚开始,从当天的气象雷达图看,大家觉得问题不大。然而,午夜一过,雨水纷至,几乎一个小时来一阵大暴雨,气象图上霎时变成一片警示强对流天气的红色。

凌晨2点,指挥部里已经没有人坐着,人们紧张地盯着显示水务局信息综合管理平台的大屏幕,不断调看市内各地的摄像头,先盯着容易积水的地方,一看有积水了;然后再看不易积水的地方,一看也有积水了,王赤兵心里暗叫,“完了”。

到凌晨4点钟,武汉全市几乎都淹水了。路面交通已不能保,只好调动所有部门想尽一切办法保地铁。

一个现代大城市,就这样“沦陷”了。

规划落后于城市发展

距武汉500公里外,7月13日,南京城上空逐渐暗了下来,乌云伴随着电闪雷鸣,瞬间席卷整个城市,可视度不足百米。南京南火车站的旅客们快速奔走,没等进站就被淋得透湿,车站巨大的顶棚完全失去了作用。数分钟后,道路已无,但见滚滚流水。之前,南京才刚经历过一次严重内涝。

南京内涝最严重的区域,在秦淮河以西,其中建邺区多个居民小区被淹,街道最高水深达1米以上,凤台路沿街店铺的门口树干上,都绑着一两个汽油桶。凤台路的一位店主告诉《财经》记者,这是备用的逃生神器。

地处长江三角洲的古都南京,是长江流域的四大中心城市之一。这座城市1992年公布《南京市城市总体规划(1991-2010)》,将河西地区(秦淮河以西地区,也称江东地区)定位为南京的副中心。这意味着城市总体规划将向地势低洼处发展。

河西地区原为长江河岸的缓冲地带,每逢大水之年都与长江混为一体,起到汛期蓄水的作用,其地势低于汛期的秦淮河和长江水位。南京以低山、丘陵为骨架,是一个低山丘陵、岗地和平原、洲地交错分布的地貌综合体。在这种地貌背景下,南京境内地势起伏不平,相对高差最高可达440米左右。城内地势中部海拔大部分在100米至200米之间,向南北两侧渐减,到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。

一位李姓居民告诉《财经》记者,以前河西地区属于城乡接合部,有大片农田和湖泊,未开发之前低洼处是芦苇荡,每逢大雨内涝并不严重。

2002年南京奥林匹克体育中心项目实施,河西新城也进入快速发展期,尤其是中央商务区(CBD),入驻各类金融机构300余家,金融法人总部和外资机构数量占到全市三分之二。如今,河西地区高楼林立,发展成以商务、商贸、文体三大功能为主的南京副中心。

新城房价一路飙升,均价在4万元/平方米左右,为南京房价最前列,这也使房地产项目不断向沿河岸地带推进。

然而,由于河西地势低洼,每当秦淮河上涨,城内雨水无法自排,常常要通过管道收集后,由水泵抽排出去。

暴雨来时,水流向秦淮河河谷和金川河河谷汇集,两河谷平原海拔均低于长江下关汛期水位,这使雨水不能自流排江,需靠关闸开泵机排,当降雨强度超过机排能力时,自然发生内涝灾害。

南京大学地理与海洋科学学院副教授张兴奇说,南京在城市总体规划时,市区向地势低洼处发展,使得排涝规划被动适应总体规划所产生的城市空间形态。

南京的规划建设存在的问题,在其他城市中都或多或少存在,也是中国城市内涝问题的源头——在城市规划中,忽视了雨洪。

中国原有的城市规划设计理论中,没有包含城市内涝灾害防治的内容。1998年出台的《防洪法》,立法目的指向防洪,但适用的重点领域是江河湖海。对于城市而言,国家规范体系中只承认城市防洪和城市排水,缺乏城市排涝的规范和标准。直到2014年1月1日,《城镇排水与污水处理条例》正式施行,城镇排水与污水处理及其内涝防治才有法可依。

此前已经高度发展的很多城市,难逃为当初城市规划欠账买单的宿命,频繁“看海”,而要补上这一课,将付出更大的代价。

江湖关系难以割舍

对于武汉来说,它的尴尬在于,水无处可去。整个武汉现有能蓄水的湖泊、蓄水池都满了。

家住武汉市江岸区黄家墩社区的汪琳琳(化名),在7月6日清早5点多回到一楼家中时,“一开门,屋里漂的全都是脏东西”,水不仅从临街的门涌进屋内,后面的下水道也返上来了。直到中午12点多,屋里的水才被路边的抽水泵抽退下去,而外面的路面上仍是一片汪洋。

从武汉水务局办公楼上就能望到的长江,水位已经突破28米。武汉市地处江汉平原,汉口地势平坦,武昌、汉阳地势起伏,一般地面标高在20米至24米,也就是说,此时长江已成悬河,无法接纳武汉市内排出的水。

“当时再来雷雨,我们一点办法都没有,能力都已经用光了。”王赤兵说。武汉所有的泵站都在满负荷运转,将雨水抽送到长江里去。中心城区泵站加上四处辅助排水泵站,总抽水能力达到每秒1000多立方米,可以在两秒钟内抽干一个标准游泳池的水。但在巨量雨水面前,仍无法阻止大水的攻势。

武汉的这场内涝,是中国城市内涝问题的一个突出样本。目前,中国有641座建制城市面临洪涝灾害威胁,每年有百余座城市不同程度发生暴雨洪涝灾害。

曾有“百湖之城”美誉的武汉,在城市建设过程中,将湖泊、坑塘、湿地等填埋、硬化成城市建设用地。武汉城区湖泊现有40个,建国初期,这一数字是127个,60年来三分之二的湖泊被“消失”了。

华中科技大学建筑与城市规划学院教授万艳华对《财经》记者说,武汉一些湖泊在城外,水系连通工程让武汉城内的湖泊与城外湖泊相连,就能充分发挥湖泊的调蓄能力。

上世纪五六十年代,老百姓吃饱肚子是首要问题,全国范围都有围垦造田的运动。武汉东西湖附近原来有很多小湖泊,在这场运动中基本消失,变成了农场。王赤兵说:“绝大多数湖泊都是在那时围垦造田没有的。”

上世纪90年代,武汉的房地产开发热潮开始侵蚀城内湖泊。只有1996年发生一个变化,武汉湖泊总面积大幅回升达到755.34平方千米,原因是当年大涝。

武汉水务局方面的说法是,房地产开发对湖泊的侵蚀“是个位数量级的,并且是很小的湖泊”,且自2001年11月《武汉市湖泊保护条例》(下称《条例》)颁布后,没有一个湖泊减少。

不过,当时的《条例》规定并不细致,比如湖泊会有小枝杈、边边角角的地方,并没有明确定义,所以有道路、桥梁等市政基础设施以及围着湖边造房子的情况发生。“这些在当时并不违反规定”,王赤兵估计,“这块造成的湖泊面积萎缩不到1%。”

依据《条例》,武汉所有湖泊全部列入保护名录,严禁围湖建设、填湖开发等行为。但《条例》也规定,“除国家重点工程建设项目外,禁止占用(城市湖泊)”,“因特殊原因确需占用湖泊的,应当由建设单位报市水行政主管部门审核并报市人民政府同意后,按规定的审批权限报批”。

武汉民间环保组织“绿色江城”负责人柯志强告诉《财经》记者,虽然有重点项目或特殊原因需要占用湖泊,但根据规定占多少补多少,所以武汉市近几年填湖的情况相比《条例》未出台前确实好了很多。

湖泊和河流等水系消失,带来的副产品之一就是地面硬化,大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料并不透水,这也是国内大部分城市的通病。当这些被硬化地块,还是农田、湿地、水体时,雨降下来,可以渗入其中,不会很快形成地表径流;而硬化后,地表不透水,降雨后很快形成径流。

随着城市“摊大饼”式的发展,原有透水、蓄水区域不断减少,暴雨径流量大幅提高,洪涝灾害的威胁就不断累积。

武汉水务局排水管理处处长项久华在接受央视采访时表示,目前武汉容易渍水的区域,很多大项目在建设期,新的排水设施系统还没有完善,老的低水平的设施在施工过程中也受到了损坏。

在城区内退地还湖不太可能。美国不少地区的解决方式是,要求小区开发前后水文特性不能产生明显变化,上世纪美国推广BMPs(最佳管理实践)的时候,修建小区雨水调蓄池是最常见的方式之一。

中国城市规划设计研究院资源能源所所长王家卓就建议,要逐步建立区域雨水排放管理制度。也就是在给定的降雨下,如“20年一遇”的24小时降雨,一个小区允许的峰值排水流量是多少,应该进行科学管理。

下水道是一个城市的良心

中国的城镇化扩张有个突出特点,就是“先地上、后地下”,本应先行的城市防洪排涝基础设施建设举步维艰,可以说是一边发展,一边在给自己挖坑儿,所以,想改变“逢雨必涝”的尴尬,还得回头去把坑儿填上。

7月19日起,北方地区迎来强降雨,有的城市暴雨持续数个小时,太原、北京等城多个路段积水。一位姓马的太原市民告诉《财经》记者,在太原东环路建设桥下积水漫过了车顶,很多位于低洼地带小区居民被困,结果是消防官兵启动了皮艇进行救援。

据《山西晚报》报道,2014年太原北中环桥竣工投入使用后,东匝道桥下路段成为太原城北最严重的内涝积水点,积水最深时可达50厘米。原因是此路段周围的雨水井盖比积水路面还要高,污水井自身泄水能力不足,甚至存在雨水倒灌的问题。每次暴雨出现,市政人员都要带着临时水泵上阵,将积水先排向花池,以解燃眉之急。

号称国际大都市的北京,也有同一幕上演,下水井盖高于路面处处可见。在北京朝阳区东大桥一处地下通道,一位环卫工人指着一处渗水井告诉《财经》记者,井的边缘高出地面约1厘米,水哪里流得进去?补救措施就是天晴后,环卫工人用大扫帚把积水不断推进下水井。

四年前北京“7·21”暴雨,导致交通大规模瘫痪,经过四年治理,在今年7月20日的暴雨中,北京再次失陷。

工程建设的最大特点是它所涉及的技术除了综合性,还有很强的个性——与地域、环境有非常密切的联系。

一位土工工程师给《财经》记者讲述上海首次修地铁时,一期工程由德国工程师设计,在人民广场站出入口处设计比地面高5厘米左右,旅客进出稍微有点绊脚。在二期设计中,国内将入口台阶与地面做平。投入使用后发现,一到梅雨季节,大量雨水就会顺着台阶往地铁里灌,而一期工程的地铁高出地面的台阶则有效地阻挡了雨水。

像北京、南京、太原这样的省会城市,其早期建设的地下排水系统都存在标准较低、排设不合理的情况,多数是管网、箱涵等排水系统的口径偏小。

历史上,中国城市的排水系统多为明渠和暗沟。新中国刚成立时,这套排水系统大多年久失修。于是,缺乏经验的城市管理者们全盘照搬了前苏联的“地下管网式”排水设施,采用小口径排水管。另外,受经济条件所限,当时全国很多城市甚至还按半年一遇的雨量标准设计,允许适当积水。

近些年,城市化速度很快。按照2014年之前的城镇排水设施建设标准要求,城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为0.5年-3年,即可抵御0.5年-3年一遇的暴雨;重要地区是3年-5年。到2014年该标准修订为最小为2年。

到2011年,全国城市排水及污水管道总长度为57.4万公里。这些管道在城区主干道基本可防一年一遇的雨情,一些旧城区还不到一年。而欧美、日本等国城市排水设施通常为五年或十年。

不仅标准较低,而且大量旧城区管道连低标准也不达标。在实施过程中,大部分城市普遍采取的是标准规范的下限。

2013年3月水利部防洪抗旱减灾研究中心发布的《城市防洪工作现状、问题及其对策》报告显示,即使以历史形成的较低标准衡量,目前全国城市的53%、340座城市都没有达到防洪标准。34座特大城市中,仅有7座达到防洪标准。

据中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶调查,至今70%以上的城市排水系统排水能力不足“一年一遇”,90%老城区的排涝能力甚至比规范规定的下限还要低。武汉堪称典型,其中心城区相当一部分区域管线系统排水标准仅为0.33年-0.5年一遇。

旧管线改造在北京也是牵一发动全身,城区尚存明清时期的旧沟174公里。老城区胡同里的管网铺不进去,管网上盖起新的建筑群又无法拆迁,只能“老旧管网打补丁,发现一处补一处”。北京雨水管网的面积率仅为50%,属较低水平。

首都、省会城市尚如此,其他众多二三线城市的情况更不乐观。

比邻日本,在城市化最为迅猛的阶段,也经历过“先地上、后地下”的发展模式,至洪涝袭来,几乎想尽了一切办法,大阪、东京仍然难以解决其内涝问题,在雨洪分滞、蓄留、渗透等招数用尽之后,还得补上排水干管建设这一课。

此外,全国大多数城市的排水系统,仍在采用或部分采用雨污合流制,即雨水、污水共用一套排水管网,混合排向江、湖。污水不仅占用管道资源,还容易造成管道淤积、堵塞,使得暴雨来临时雨水排放不畅,导致内涝。

补课并不容易

对于城市排水系统标准低的问题,国务院办公厅在2013年4月曾专门下发通知,用十年左右时间,建成较为完善的城市排水防涝工程体系,力争五年时间完成排水管网的雨污分流改造。

据此,武汉2013年宣布启动《武汉市中心城区排水设施建设三年攻坚行动计划》,拟投资129.85亿元改造、完善市内排水系统。这个三年攻坚计划的目标是到2015年,武汉要达到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以内,小时降雨量50毫米以内,中心城区城市功能基本不受渍水影响的目标。

此次武汉大水淹城事件发生后,质疑“三年攻坚计划”的声音四起。负责该计划执行工作的武汉市水务局回应称,因为建设过程中情况复杂,还有一大部分项目滞后。今明两年是建设的高峰期,到后年70%以上的项目建成,可发挥作用。

武汉市水务局副局长张斐在今年6月接受央视采访时表示,在“三年攻坚计划”211个项目中,有171个项目完工,达到81%,但是投资总量只完成了40多亿元,只有34%。

对于计划执行拖延的情况,武汉市水务局排水管理处处长项久华解释称,每一个项目都涉及到征地拆迁,要做很多细致的工作。另外,从立项、科研到施工图设计等整个前期工作需要很长时间,影响进度。他承认,“原来目标设定过于乐观。”

由于城市地下空间已经高度开发利用,日本大阪直径10米的排水管道要建在地下27米以下,东京的甚至要建到地下50米-60米,以避开多层开发的地铁系统。国内城市在改造排水系统时,也会遇到同样的问题。

以武汉为例,目前武汉市中心城区地下管线种类繁多,包括给水、排水、燃气、热力、工业、电力、通讯等共计七大类17种,分属不同的机构和单位,并且管线不断增多延伸,地下管网权属的复杂性大大增加了下水道的改造难度,几乎每一项改造都涉及多个职能部门。

一位接近武汉水务局的人士说,真正动起来,要涉及到自来水、电力、燃气等多部门,方方面面的协调比较麻烦。

如今,武汉也在效仿日本经验,建设地下深隧。2015年底,《大东湖核心区污水传输系统工程环境影响报告书》(下称《报告书》)获批。这一工程实质上就是深隧工程,主要包括直径3米-3.4米,总长约17.6公里的污水主隧工程,两根直径1.5米、长度约1.7公里的支隧工程。

一般城市在地下8米以内是管网层,包括自来水管网、交通网、信息网等,8米-40米是地铁的通道,而武汉准备在45米以下建设深隧,对超标溢流的河流污水以及涝水进行储存,错过内涝的高峰期、洪峰期后,再排出来。

上述接近武汉水务局的人士告诉《财经》记者,工程技术本身的难度都不大,难度有两块,一是征地拆迁,二是资金。

依照1989年国务院发布的《关于加强城市防洪工作意见的通知》,城市防洪工程建设、维修和管理所需经费,主要应由地方自筹解决,中央适当补助。

1998年以前,中央每年固定用于全国重点防洪城市防洪工程建设的资金为3000万元,这一数字在1998年洪灾后,上升为16亿元。但1998年的《防洪法》改变了规则,规定城市防洪投资,由城市人民政府承担。中央不再对城市防洪进行专门投入。

防涝工程改造涉及的资金庞大。《财经》记者了解到,北京城区仅立交桥改造一项,84座桥改造就需投入84亿元,全部来自市财政投入。多数城市难以效仿。

国务院与住建部提出,各地可提高城市建设维护资金、土地出让收益、城市防洪经费等用于城市防涝改造、建设和维护资金的比例,以及“多渠道筹措资金”。

即便财力雄厚的北京市,也寄望于地产商能在新建建筑时就考虑到相关设施。2006年、2008年,北京市增加了一些强制性要求,如新建工程必须按照1万平方米硬化面积配建不小于500立方米的调蓄池,绿地中至少要有50%为可滞水的下凹式绿地,路面应高于绿地5厘米-10厘米;公共停车场、人行道、步行街、自行车道和外部庭院,透水铺装率不得小于70%等。

然而,开发商和使用方都不愿意支付这笔费用。

一位跟踪调研此类工程的专家说,“小区规划报批时这些设施都存在,等到建设时就变样了,蓄水池最后往往成了地下车库。”

除了行政和立法手段以外,其他国家在推行类似政策时,还通过补贴促进实施。比如,日本对于修建调蓄池的费用补贴一半;美国芝加哥对“屋顶绿化”比例高于一半的建筑开发商,提供“密度奖金”,对安装绿色屋顶的商用、民用建筑,按每户5000美元额度提供政府补贴。

北京也尝试对建设雨洪利用设施的单位减免防洪费,以及按收集雨水容量给予奖励补贴,但额度较低,对开发商缺乏吸引力。

武汉拟投的129.85亿元改造资金筹措也有难处,上述接近武汉水务局的人士分析,资金现在都是银行贷款,银行贷款的前提是要有抵押,或者政府授信。但这种没有收益的项目,只能靠政府给资源、给土地,现在土地财政本身又有问题,形成连锁反应。

一位排水专家提醒,城市排水系统的建设标准要因地制宜,每个城市要结合自己的财力、客观属性、水文特点、地质特点等综合考虑。标准提高一点,建设费用就会增加几倍,在高标准下建成的排水设施,实际上一年的大部分时间是闲置的。城市设防洪涝的标准并不是越高越好,而是综合考虑适用和成本问题。

目前,国内城市最迫切的问题是排水防涝系统的升级,这远比在空地上新建排水系统复杂得多,建设成本也高得多。王家卓告诉《财经》记者,现在很多城市由于排水防涝水平还不够,有些城市可能在面对2年一遇的降雨时,就要依靠应急管理。今后的目标是逐步补上这些历史欠账,要靠一些综合措施把排水防涝水平提上来,把启动应急管理的频率降下来。

地面的过度硬化、排水管网和泵站标准不高、调蓄设施缺乏、受纳和调蓄水体不足,排水通道不够,水体的水位控制管理和城市排水之间缺乏科学衔接,还有平时重视不够、投入不足等问题集中在一起,最终导致内涝忧患集中爆发。

王家卓说,城市排水防涝设施的建设,需要持久投入,还清历史欠账,“但是这不会立竿见影,不要指望一两年就把问题解决了”。

在目前洪涝灾害所造成的经济损失中,中国城市内涝比重已占大头。据城市防洪问题与对策调研组统计,2013年中国洪涝灾害直接经济损失为3168亿元,其中城区直接经济损失、工业交通运输业损失、水毁基础设施损失等达到58%。

未雨绸缪是必须的,但短期内根治城市洪涝,更接近幻想。政府与公众都得适应、克服,避免“过高的承诺”和“过高的期望”。

另一个让人不愉快的消息是,受全球气候变暖的影响,国内暴雨等极端天气将趋于增加。

【作者:本刊记者 贺涛 白兆东 何光伟 尹岳实习生 王庆凯 金攀/文】 (编辑:yanqi)
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