文/本刊记者 周哲编辑/王延春

在2017年全国“两会”召开之际，外界普遍预期，政府工作报告有关财政政策的基调，早在去年底已经清晰。

2016年底召开的中央经济工作会议，将今年的财政政策定调为：“更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要”。随后财政部举行的“全国财政工作会议”，再次重申了“更加积极有效”的财政政策基调。由此，积极的财政政策从2009年算起，取代稳健的财政政策已有九个年头，未来应当还会延续相当一段时间。

各界关心的是，今年政府实施更加积极的财政政策将如何实现最优的政策组合？是减少政府收入、扩大政府开支、扩大政府财政赤字的传统办法，还是在供给侧改革背景下创新操作手段？

2017年全国“两会”在京召开，更积极的财政政策如何转圜腾挪成为代表委员们热议的焦点话题。《财经》记者了解到，代表委员的讨论主要聚焦于减税降费、赤字率、优化支出结构、盘活存量资金等关键词上。他们关心的问题是：2017年基建投资盘子的钱从哪里来？减税降费还有多大空间？赤字率是不是可以突破3％的“马约”警戒线？

这也是肖捷首次作为财长亮相的“两会”，中国近年在地方债务置换、政策性银行PSL贷款、专项建设债、PPP等领域的隐形财政扩张力度远超预算内赤字增长，成为拉动固定资产投资增长的主力，但同时积累了隐性债务风险。诸如此类绕不开的话题也成为“两会”关注的重点。

《财经》记者从相关的权威机构获悉，如果在赤字率不动，减税空间有限的条件下，今年积极有效的财政政策或将更加注重优化结构、用好增量、激活存量，着力改变支出项目只增不减的固化格局。同时，将进一步压缩公共性支出。

减税降费空间尚存

减税降费是2017年“积极财政政策”的关键着力点，多位专家表示，经历了2016年全面“营改增”之后，减税空间有限，重点应落在降费上。繁杂的收费项目和繁重的收费金额给企业带来了沉重负担，理应清理。但与降费相关的精简机构和大部制改革难点重重，能够降费的空间尚待决策层梳理。

2016年5月1日全国范围内全面推开“营改增”，2016年底，国税总局宣布“2016年1月至11月份营改增带来的整体减税已达到4699亿元；预计2016年全年减税约5000亿元”。在上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建看来，2017年正税降税空间不大，一是因为大规模“营改增”已基本完成了，虽然减税效应会进一步发挥，但是恐怕没有太多新的举措；二是税收占GDP的比重不到18％，仅仅从税的狭义角度来降税的空间也不大了。

他推算认为，2015年“营改增”减税2000亿元，2016年全面推行“营改增”减税5000亿元；2017年预计新增减税规模将达4500亿元。他认为，2017年营改增的减税效应进一步发挥，将会有6500亿元的减税效果。

虽然也有不少呼声，期望减并增值税税率和降低企业所得税税率，但接受《财经》记者采访的多位专家认为，2017年在减税方面采取新的减税举措空间有限，重点将落在降费上。

降费，已成为李克强总理口中的“高频词”。进入2017年以来，李克强总理就数次批斥乱收费问题，尤其是涉企收费乱象问题。

2017年1月4日，在国务院第一次常务会议上，李克强总理提出企业的非税负担过重。1月13日，李克强主持召开座谈会时表示，今年要坚持政府过紧日子，继续压缩一般性开支，为企业减税降费腾出空间，在非税负担方面让市场主体有切身感受，国务院要对此开展督查。2月22日，李克强在国务院常务会议上又要求“提网速、降网费”，并督促有关部门抓紧再出台一批提速降费新措施。

针对杭州娃哈哈集团董事长宗庆后等企业家提出的收费乱象，财政部、国家发改委立即调查审核后认为，2015年娃哈哈共有缴费项目212项，缴费金额高达7412.07万元。几百项的收费项目和数千万元的收费金额给企业带来了沉重的负担，降费也成为2017年减税降费的关键点。

胡怡建对记者称，收费主要构成是行政事业性收费和垄断企业收费。中国财政科学研究院在2016年的调研报告《降成本：我们的调查与看法》中，将涉企收费分为三类，一是功能性收费，即政府性基金；二是行政事业性收费；三是经营性服务收费。功能性收费与税收类似，合理的功能性收费是政府提供公共产品和服务的必要保障。

相比之下，后两类给企业造成的困扰和负担更重（各省行政事业性收费的数量见“制造业税费负担调查”《财经》2017年第2期）。

华夏新供给经济学研究院院长、财政部财科所前所长贾康表示，行政性收费往下降，需要对政府框架进行大部制、扁平化的改革。“只有对政府架构做新的整合和设计，在此基础上推进简政放权，减少行政性收费，把能压缩的减费框架都用上，这个事情就可能做的比较像模像样。否则，将会是流于空谈。”贾康直言。但很明显，这样的整合面临的是诸多人事方面的麻烦，必然阻力重重。

至于降费可以释放出多大的空间，收费种类繁多，至今没有相应的规模统计，多位专家也对《财经》记者称，并不掌握相关数据。因此，要想真正落实“更加积极有效”的财政政策，恐怕需要决策部门下力气梳理收费的种类和规模，找到可以下降的空间。

提高赤字率非唯一解药

2016年新增赤字5600亿元，对应了全面“营改增”减税的5000亿元。2017年是否要延续这一思路，继续扩大财政赤字率以支撑投资盘子和减税降费？2016年赤字率已触及3％的马约警戒线，是否可以突破？

马约警戒线原本是欧盟成员国妥协的产物，和中国本无关联， 2015年大部分国家的债务都超过60％的警戒线。但一旦突破3％的赤字率和60％的债务率，上限又是多少？虽然学界想建立起符合中国实际的债务率和赤字率的警戒线，至今却未能达成共识。在没有新的指标代替马约警戒线之前，或许坚守是一个相对安全的选择。

2016年“两会”期间公布，2016年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3％。李克强总理指出，适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。

2016年仅“营改增”减税超过5000亿元，与新增赤字规模相呼应。今年“更加积极有效”的财政政策需要进一步减税降费，假设减税降费规模超过5000亿元的盘子，将以什么来支撑？这不可避免地触碰到3％赤字率的马约警戒线。

2015年各国的债务率显示，大部分国家超过60％的债务率警戒线（见图）。日本和希腊的债务率高企，希腊爆发了债务危机，但是债务率高于希腊的日本却安然无恙，至今没有出现债务危机。日本希腊之外其他大部分国家也都超过60％的债务率警戒线，相比之下，中国债务率偏低，43％的债务率在警戒线之下。

这也是诸多专家建议不要囿于马约警戒线的原因，一些专家表示，欧盟成员国和许多发达国家早已突破了它，中国为何要坚守？何况，当初马约警戒线的形成也是为了约束欧盟成员国，便于欧元区财政政策的协调，从根源上讲和中国并无关联。

贾康曾指出，各种警戒线不一定与各国的具体情况吻合。他从国债的适度规模（国债规模处于某一临界点时，其积极影响达到最大化），而非国债的最大可能规模（国家信用崩溃的临界点，即国债无法偿还的临界点）出发，建立起测算中国国债适度规模的理论模型。

中国社会科学院研究生院原院长刘迎秋则借鉴此模型，代入前提假设条件——GDP均衡目标增长率设定为7.5％、均衡目标通货膨胀率设定为3％——来计算，测算出现阶段中国赤字率和债务率的警戒线。测算结果是，基本赤字率应以2.5％为控制目标，最高极限是3.5％；全额均衡赤字率应以3.5％为控制目标，其最高极限是5.5％；全额均衡债务率应以30％-35％为控制目标，其最高极限是58％。

刘迎秋接受《财经》记者采访时表示，这个测算结果在中国的中高增长阶段都是适用的，放在2017年仍然适用。他对记者称，现在谈论的赤字率对应的是他文中的基本赤字率，最高极限是3.5％，所以他认为2017年赤字率突破3％没有问题。

一篇署名为“财政部国库司王宁”的文章采用了不同的模型，以及不同的前提假设（GDP增长率为7％，通货膨胀率为1％），测算出财政最大可承受赤字率范围是4.04％-4.67％，政府最大安全债务相对规模在50.51％-58.36％。

刘迎秋认为，理论上说赤字率突破3％没有什么问题，至于提高到多少，取决于建设性支出和民间投资支出的对比关系，只要前者不产生挤压后者的结果，就可以有较高的赤字率，反之，就应取较低的赤字率。在当前民间投资不足的情况下，提高赤字率也是实践的需要。

但贾康告诉《财经》记者，虽然他提供了理论框架，但不同的学者根据不同的偏好和基数做了不同的测算，仅供决策参考，目前学界尚未对适用于中国的赤字率和债务率警戒线达成共识。

中央党校国际战略研究所世界经济室副主任陈建奇则对记者解释，结合实际情况来看，目前遵循《马约》标准的国家还没有发生财政危机的情况，在此情况下，中国在赤字率与债务率都没有违背《马约》参考标准的前提下坚持以其约束自身，或许有利于促使中国财政和经济更健康发展。然而，即便赤字率突破3％及债务率突破60％，中国债务风险也不必然陷入危机的不可控地步。

中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚称，在没有更好的指标代替马约警戒线之前，最好还是遵守，毕竟这个指标全球都已承认，或许会影响到评级公司对一个国家主权债务的评价。

在问及穆迪主权分析师Marie Diron“赤字率突破3％是否影响穆迪对中国的主权信用评价”时，她回复《财经》记者称，中国不像欧元区或其他一些国家那样有限定的赤字率标准。穆迪对主权信用进行评级时，债务负担和债务可承受能力是相关的考虑指标，表明政府应对潜在负面冲击时的政策灵活性。

2014年至2016年，全国赤字率目标分别为2.1％、2.4％、3.0％，表现为逐年增加趋势。在诸多机构所做的“两会前瞻”调查中发现，有调查预计2017年政府财政赤字率会提高到3.5％左右；但有机构调查则预料与去年持平。

存量资金腾挪的出路

如果今年赤字率不动，还有什么办法可以为积极财政的实施腾挪空间？多位专家建言，可以考虑突破财政支出固化格局、盘活存量资金等办法。

财政部财政科学研究所原副所长叶振鹏曾撰文指出，积极财政政策中的扩张性政策是多种手段的组合，不仅仅是赤字、发债等，还包括减税、加大转移支付力度、调整经常性支出结构等手段，积极财政政策是打“政策组合拳”，每个时段都有主体政策手段选择。

中国社会科学院经济所所长高培勇对《财经》记者称，积极财政政策在减税降费方面有三种办法。第一种是结构性调整，可以是在税费结构方面进行调整，比如说减费增税，可以是增加直接税、减少间接税，也可以是增加个人税、减少企业税，总之政府的支出规模不变，这种办法在不打破收支平衡的情况下，符合结构性改革，也属于积极财政政策。

第二种是减税降费，同时政府支出规模不变，通过增加赤字来支撑减少，2016年全面推行的“营改增”就是采用的这种方法。

但高培勇认为，这种方法和扩大需求时期的方法并无两样，而且以发国债代替征税，政府该花18万亿元还是会花18万亿元，对企业的负担仍然不变，在他看来，这仍是传统的老办法。

第三种是政府税费和政府支出规模同步缩减，“减多少税费就减多少支出”。这种办法首先是在调整资源配置结构，政府少一块职能，市场多一块空间；其次，它着眼于供给侧而非需求侧，是在给企业减负；最后，企业也不会增加未来的成本。所以高培勇认为，最好的办法是第三种，其次是第一种，最差是第二种。

但政府收入和支出同步缩减，是否算作积极财政政策呢？中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《财经》记者称，压缩支出会对减少收入的扩张力度有所抵消。但如果收入减少的多，支出减少的少的话，这样的财政政策仍是积极的财政政策，但是扩张的程度有所下降。

假设2017年减税降费规模是6000亿元，赤字率维持在3％，但是随着GDP规模的增大，赤字规模仍然有所增加，《财经》记者以6.5％的GDP增速为假设条件测算，赤字率不变的情况下，2017年赤字规模可能会增加1900多亿元。赤字之外，再通过压缩支出约4000亿元来支持减税降费。

如果是采用高培勇所说的第三种办法，关键着力点便在于压缩支出。财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌，在2月19日中国财政科学研究院举行的“优化财政支出存量结构”研讨会中介绍称，目前，财政支出存在着各项支出只增不减，存量不断固化、僵化，缺少统筹空间和弹性的情况。

财科院的相关报告显示，2011年到2016年，基本支出和项目支出的总体规模都只增不减；13家部门预算，无论是基本支出还是项目支出在总数中占的份额基本稳定，呈明显固化格局。

报告指出，财政支出结构固化导致支出刚性增长与绩效下降，很多项目支出的安排流程，不是先论证项目再安排支出，而是先划分蛋糕保留份额，再去安排项目，形成存量资金或是资金无效、低效支出。

中国财政科学院院长刘尚希表示，存量结构的固化导致增量实际上也随之固化，年复一年的基数加增长就形成了我们现有的僵化的支出结构。赵福昌建议，一方面要破除重点支出与财政支出或者GDP的法定挂钩机制，一方面要强化零基预算的理念。

对此，财政部政策研究室主任王卫星回应称，“经过财政部的努力，2016年底已经解决了全部的重点支出挂钩的问题，中央改革办的决策程序已经走完了，接下来还需要走一个法律的修改过程。”财政部预算司副司长吴海军补充，之后肯定会有文件出台，现在正在征求意见过程中。

吴海军认为，在破解财政支出固化方面，绩效评价是一个核心问题，只有依靠第三方评估给出的绩效评价，才能作为增加或者减少某项财政支出的依据。

据《财经》记者了解，盘活存量资金也在进行当中。2014年底到2015年初，国办70号文、财预15号文、财预23号文连续出台，针对沉淀的国库资金进行清理。

存量资金，其实就是各级财政部门和预算单位在年末还没花完的钱，其按照资金储藏的位置，可分为三种表现形式：一是存储在国库的存量资金（国库存款）；二是存储在财政专户（主要是专项支出财政专户）的存量资金（其他财政存款）；三是存储在预算单位实有资金账户的存量资金（银行存款）。

上述文件要求，一般公共预算结转结余资金，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应补充预算稳定调节基金。上级财政专项转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级政府交回上级政府统筹使用；两年以内的结转资金，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目，并报上级政府有关部门备案。

据了解，至2015年底，国库库存余额2.72万亿元，财政专户及过渡户中存量资金估测为1.35万亿元，加上为数众多的预算单位存量资金，财政存量资金规模预计超4.07万亿元。而财政部公布的截至2015年11月底全国回收存量资金3658亿元，调整用于保民生、补短板、增后劲。

2017年2月10日，财政部决定在全国全面开展省级地方国库现金管理。所谓国库现金管理，即在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，比如存入银行定期存款，获得收益，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化。在杨志勇看来，加大国库现金管理力度是盘活存量资金的重中之重。

除了打破支出结构固化的局面、盘活存量资金，财政部财政科学研究院研究员王泽彩给记者梳理了可以腾挪出空间的几招。

第一，清理归并各类专项转移支付资金，加快政府收支分类改革。第二，下大力气压缩公用支出。比如，会议费、招待费、培训费等按一定比例比上年适当压缩。第三，全面实施绩效目标的考核。据了解，大力推进预算绩效管理，细化项目支出绩效目标审核、探索实行预算绩效评价报告已上报人代会审议，将从绩效的角度强化财政资金的使用效率。第四，对各级政府出台过高承诺政策予以清理，比如一些地方在教育、医疗、社保等方面提高标准增加的支出，相应加重了地方财政负担和风险坚决予以矫正。第五，进一步推进PPP示范，引导社会资本参与提供公共服务和公共产品。第六，在全国范围内，对各级行政事业单位进行内部控制管理，严格预算执行，防范各类高风险经济活动风险。

赵全厚直言，决策层可能更加自信，通过在体制内释放资金，将资金进行重新布局，即可实施更加积极的财政政策。

上述举措能够释放的存量资金到底有多少，是否足以支撑可能超过5000亿元的减税降费空间，尚未可知。

高培勇直言，要想落实积极财政政策，最优的选择是期待重点支出脱钩真正落地，由此打开一个突破口，使得财政支出有一定的弹性。在此之前，次优的选择是守住3％名义赤字率这个心理防线不松口，如果确实有减税或者扩大支出的需求，可以通过实际赤字率，或者是全口径赤字率这个层面加以解决。“3％的名义赤字率不可随意突破，一旦突破就会越破越大，就收不住了。”

他解释称，现在公布的3％的赤字率还仅仅是名义上的，实际上四本账本的“全口径赤字”绝不止于3％。

值得关注的是，地方政府的或有债务也一直是穆迪关注的方向，Marie Diron对《财经》记者称，根据财政部数据，去年底地方国企总负债规模为人民币39.4万亿元，较2015年底增长11.3％。其中部分负债代表政府的或有负债，如果国企偿债能力疲弱，政府将面临偿债风险。“中国的政府债务水平温和，低于GDP的40％，然而或有负债规模超过穆迪评级的其他大部分主权国家。”

这意味着，即便名义赤字率保持不变，全口径赤字率和地方政府或有债务的增加，也会影响到评级机构对主权信用的评级。

财政政策如何才能“更加积极有效”？在新常态下财政收入放缓、赤字率达到3％警戒线的背景下，目前显得尤为棘手，似乎陷入两难境地。具体决策层将打出怎样的“组合拳”，或许正在北京召开的“两会”即将公布的政府工作报告可以找到相关答案。