文/李铁

据不完全梳理，全国目前约有25个省市出台了人才政策，主要集中在省会城市或中心城市，二线城市居多。

热闹的背后，一些深层次问题值得思考。为什么众多城市纷纷出台引才新政？各城市竞相争抢的人才真的就是“人才”吗？中央新型城镇化政策背景下，城市究竟如何做，才能恢复发展活力？

争抢人才是必然趋势

积极引进人才是城市发展过程中的必然趋势。人力资源配置与城市活力向来关系密切，这是很多移民国家、移民城市之所以能快速发展的原因，中国也不例外。

如果对中国最具活力的城市进行排名，排名靠前的城市基本上外来人口都占有很大比重。比如说，深圳的常住非户籍人口是户籍人口的2倍多;北京常住外来人口794.3万，占常住总人口的36％;上海有外来常住人口972.68万，占常住总人口40％。这种人口结构不仅意味着人力空间配置的资源流动，而且意味着城市的开放和城市的活力。

中央新型城镇化政策是各地“争抢人才”的大背景。中央出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求，地级以下城市要完全放开对外来务工人口的户籍限制。从地方户籍制度改革的实践来看，中西部的一些大城市实际上已经放开落户限制了。为进一步贯彻中央关于户籍管理制度改革要求，各地采取一些措施吸引人才，也是一种必然现象。

实际上，无论北京、上海、深圳这样的一线城市，还是各类二三线城市，一直都有吸引人才的政策。只是，过去的人才政策有着比较高的落户门槛。

现在各城市纷纷强调要“吸引人才”，而且再次明确了各自的人才落户条件。除了与中央城镇化政策的要求有着直接的关系，同时又与当前很多城市发展中面临的房地产市场困境密切相关。在这一轮“人才争夺战”中，许多城市之所以规定只要有大学学历，就可以无门槛落户，背后一个很重要的原因是希望能刺激当地需求，比如说投资需求、消费需求，尤其是楼市需求。

如果把宣布人才政策的这些城市挑出来，分析一下它们的房地产库存情况，肯定在一定程度上存在积压现象。可见，相关的人才政策有一定的利益动机。

人才储备是城市发展产生源源不断活力的重要条件。我们看到了一些新兴的二线城市，特别是300万到500万人口的城市，颁布了吸引人才的政策，其实并没有什么值得奇怪的。这些城市一定希望通过这些人才政策，吸引更多的人才到本地就业、创业，城市希望以此举来恢复活力，希望为未来发展做好人才储备。

总之，二三线城市纷纷提出吸引人才的政策，原因多种多样。虽然和过去的人才落户政策相比，条件有一定的放宽，但是并没有从根本上改变城市对外来人口落户的限制。

“人才”标准存在误区

那么问题来了，什么样的人能够被认定是“人才”，是值得商榷的。

我认为，那些长期流动在外的就业人口，没有沉淀在家乡农村，没有固守在农地上，而是去外面的城市闯荡，学习技能、不断精进，他们都属于各行各业的精英人才。这些人在各行各业奋斗，不一定有高学历，也不一定博览群书，但是他们在行业里技术熟稔，是真正的行业精英。

但现在各城市恰恰是仍把“人才”的判断标准设置为所谓的“高学历”，即使有的城市把学历要求从原来的博士放宽到硕士，或是本科，但仍然是设置了学历门槛。北京还曾经把年龄作为应届毕业生落户的重要限制性条件，比如要求应届本科毕业生要在24岁以下，硕士生不得超过27岁，博士生不得超过35岁等。我认为这是不值得提倡的落后人才观。

其他国家和地区对“人才”的界定，主要是以行业是否存在就业短缺来判断。比如说香港，对于就业短缺的行业，只要务工者能稳定工作七年，就可以办理长期居住证。因为在长达七年的时间里，经过不断的磨砺，他们的服务能力和水平自然会得到很大的提升，可以学到更多的本事、掌握更加熟练的技术、处理工作问题更加自信。这意味着他们已经达到了“人才”的标准。

还应该注意到，有一些中小投资者并不具备高学历，但是有一定的投资能力。他们可以通过自主创业来经营小店铺、小门脸等服务业。如果一个小饭馆经营者创造了一个品牌性的小吃，那对城市也是一个特别大的贡献。一些新的服务模式，新的经济业态，不一定非要有学历，不一定非要符合国家颁布的技能标准。

开放的城市才更具活力

开放的城市能提高就业水平，拥有很多年轻的创业者，他们为城市提供了新鲜血液，也成为城市活力的源泉。

现在，很多城市把人才看作未来发展的前置性条件，是必要的。但还需要客观地分析，城市怎样才能有开放性的思维，吸引更多的人来城市发展，从事不同行业、不同工种、不同服务。

实际上在这次“人才争夺战”中，很多城市只盯着所谓的高端人口，却忽视了城市人口结构、就业结构的多元化现实。现实中多元化的人才结构，与这些城市制定的人才政策实际上是相背离的。

我们应该提倡的是，城市以更加开放的胸襟，对待那些已经在城市长期就业和生活的人口，为他们提供与城市户籍居民同等的公共服务。这些人，从外地来到城市打拼、从事各类产业，已经在城市生活了这么多年，他们才是真正需要解决落户问题的人。

一些城市官员内心可能会有所纠结，如果人不来，城市就没有活力，如果人来了，可能买房的人会多，可人一多，那么未来会形成高昂的公共服务成本。

要激发城市活力，提高城市服务水平，开放性的人口政策是必需的。拥在开放的人口政策后，特大城市可以在辖区空间内发挥中小城市的作用，缓解中心城区的人口压力，将来可以更加开放地制定吸引人才的政策。

不管怎么说，很多城市开始特别重视人才的重要性，它们推出的很多做法也值得赞赏，毕竟实际上降低了落户门槛，可以吸引人口进入，增加城市活力，有活力的城市才有未来。

只是争抢人才还不够

当前，户口是获得稳定公共服务的基础条件，而未来的流动性就业是长期趋势。

现实中，有很多人原来可能想留在北上广，可是难以落户，但是一些二线城市提出了吸引人才的政策，那么他们可以在这些城市先解决户口。特别是对一些本省的大学毕业生来说，即便去不了北上广深，还可以去二线城市获得长期的、稳定的公共服务，甚至还可以获得一个较好的就业机会。这是一个利好，但这还远远不够。

那些出台人才政策的城市，需要提供创新的产业发展空间，较低的就业成本，提供更好的公共服务。这样聚集起来的人力资源才会形成发展动力，带动城市的繁荣和发展。

长期以来，城市在制定人才政策的时候，过于强调城市公共服务福利，过于强调城市的视觉效果，强调公共财政政策的利益再分配，强调外来人口落户会对城市户籍人口产生的冲击。所以，各地在争抢人才的过程中，人才政策到底会怎么演变，还有待继续观察。

目前为止，就城市管理体制的改革而言，取得一定进展的城市并不太多。我们认同的最大的改革在于城市是不是实行了开放性思维，不仅有产业的开放性思维，而且有人口的开放性思维。这种改革还需要时间。我觉得相对做得好一点的是深圳和广东等一些珠三角城市，因为它们知道没有办法真正地清理人口，一旦把人口清理走了，那么产业一定会出现空心化。

北京、上海常住人口自1978年以来出现首次下降，这是采取行政控制手段出现的短期效果。我认为，长期来看，人口趋势一定会出现反弹，因为城市的需求是开放的。

比如说，路边的小商贩被撵走后还会回来，因为在这儿能挣到钱。国际上也一样，欧洲的难民和美国的非法移民，都是怎么撵都撵不走的。为什么？因为生存是第一位的。一旦他再回来的话，还会创造更多的机会，所以短期的人口控制政策一定会在长期出现人口的反弹。

目前一些城市实施的人口控制政策，实际上会走向预期的反面。当一座城市大量招揽所谓的具有较高技术能力、教育背景、知识水平的“中高端人才”的时候，往往忽略一个事实，就是这些“中高端人才”需要更完善的各种生活服务。这些服务会由谁来提供？当然是那些从事相对简单的、相对低端的就业人口来提供。这意味着未来的人口控制政策自然而然地会推行不下去，市场会倒逼着人口政策的松动。

北京和上海的人口控制，造成了服务质量的下降，一定的成本上升。比如，之前快递业务、家政服务、其他的家庭消费，原来价格很低，但人口控制之后，服务人员走了一大批，服务价格也提高了很多。因此，行政性的人口控制没有受益者。

争抢人才对城市格局有什么影响

一些二线城市对人才的争抢，肯定会对未来中国的城镇体系或者人力资源空间格局产生影响。如果这些城市都提供了更好的发展空间，可能会导致人力资源的空间再分配，自然也会对城市格局产生影响，但是这些都不可能在一两天、一两个月，甚至一两年内看出成果。

一线城市的辖区实际上是都市圈或城市群。按照城市发展规律，未来人口流动趋势会逐渐往哪里去？实际上是人口向着大城市辖区及周边更大范围，也就是城市群地区和都市圈地区发展的。像京津冀、珠三角、长三角已经吸引了大量流动人口集聚。未来人口向三大都市圈迁徙的总体趋势不会发生变化，但是会有局部的调整，比如说以武汉、郑州、成都、西安等新一线城市为核心的城市群，未来也可能会带来大量的人口进入。

哪里有就业机会、发展机会，人们就往哪里流动。这个规律无论是在中国，还是世界其他地方，都会发生作用。

劳动力流动既包括了行业内部的流动、行业之间的流动，也包括城市之间的流动。除了行业的选择外，空间也要进行选择。比如，学习新经济领域相关专业的人，一定要到深圳、北京、杭州去就业，为什么？因为在这些城市，新经济有着创新机会。如果他到一座传统产业为主导的三四线城市，没有这种行业门类，去了也发挥不了作用。

总而言之，我们欢迎各类城市放开人口的户籍管理，更反对通过所谓的人口控制限制市场对于就业人口的需求。各类城市特别是二线城市和三线城市，放开大学生的户籍管理是好事。但是不能把这种政策变为变相的卖房子政策。更不能通过补贴的行政办法替代市场的行为。

各类城市要重新审视人才观，要按照市场规律办事。关键是要放开限制。扎扎实实地贯彻十九大报告中提出的要加快农业转移人口市民化的精神，不仅仅要放开对学历人口的落户限制，更要放开已经在城镇长期就业的农业转移人口的落户条件。他们更需要城市政府提供长期的公共服务，他们也是城市发展的生力军。他们的后代在接受了平等的公共服务后，也不可避免地会提高受教育水准，为城市的发展形成更好的人才储备。

（作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）