中国深化财税体制改革的号角已经吹响，转移支付制度改革是其中的重要一环。中央财税改革总体方案的配套文件尚未公布，有些地方政府已经行动起来。

　　中国实行税权划分和转移支付相结合的财政体制，分税制将财力向中央政府集中，通过转移支付实现地区间财力的再平衡。转移支付又分为一般性转移支付和专项转移支付两类。完善转移支付制度的方向，是要逐步提高一般性转移支付占比，清理整合规范专项转移支付。

　　财政部数据显示，2013年中央对地方一般性转移支付2.4万亿元，专项转移支付约达1.9万亿元。这1.9万亿元资金散落在中央各个部委手中，然后以各种专项转移支付项目划拨给各省，再由省级政府划给地方。

　　清理专项转移支付的原因是，上级政府通过专项转移支付下发的专项资金，规定的用途却很可能不是地方政府真正需要的，这导致钱花不下去，反而影响公共资金使用的效率。而提高一般性转移支付占比，可以让地方政府花钱有更多自主权，把钱花在刀刃上。同时，“跑部钱进”滋生的腐败现象也可以得到遏制。

　　山东省目前压减专项转移支付项目数量近六成，山东省财政厅一般性转移支付占比由上年的48.7％提高到54.3％；江苏省《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》，经江苏省委常委会通过，提出到2015年江苏省对地方专项转移支付项目减少三分之一。

　　地方政府在加大清理压缩专项转移支付力度，中央今年也大刀砍向专项转移支付项目。财政部部长楼继伟公开称，今年专项转移支付已从220项减少到150项左右，今后还要进一步减少。

　　不过，降低专项转移支付在总体转移支付中的占比，并不意味着将其完全否定。关键是专项的监督和落实要到位，形成更优化和更有效的央地转移支付制度体系，使公共资金使用效率得到更好优化。

　　专项资金问题多

　　加大一般性转移支付力度，清理整合专项转移支付项目，这样的要求财政部已提出多年。十八届三中全会的《决定》更是提出，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上要通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

　　一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府给予的补助。包括均衡性转移支付、革命老区、民族和边境地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付以及义务教育转移支付等，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用。

　　专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助，主要用于教育、社会保障、农业等方面。

　　2003年到2013年，中央对地方的专项转移支付资金从3162亿元，增长到18447亿元，增长将近5倍。2013年，中央对地方转移支付42981亿元，其中一般性转移支付24534亿元。从占比来看，专项转移支付占到总体的42.9％。

　　为体现其重点支持方向，中央和国务院有关部门给大部分专项转移支付资金都明确了用途，许多落实到具体项目。据调查，近五年每年68.4％的专项资金有指定用途。因此，有的地方将中央财政专项转移支付资金称为“好看不好用的样子货”，个别地方为避免上级部门对资金的频繁检查，甚至不申请或者拨来以后不使用。

　　湖南省某地级市政府官员对《财经》记者表示，按照规范的公共财政理论和市场经济国家的实践，政府投资不应该涉足竞争性领域，但由于目前中国正处于工业化初期和经济转型期，为扶持某类企业发展或环境和民生改善的需要，中央政府常常会以专项转移支付的方式投向这类企业，如为扶持新能源开发利用给这类企业政府补贴。

　　据统计，近五年来中央财政投向地方竞争性企业的专项转移支付资金占到全部中央财政专项资金的40％以上。

　　这些项目一般由企业承担，资金一般也是直接拨付企业，对于这类补助性资金，不论中央政府还是地方政府一般都不会太关注其投入回报问题。而实际情况是，为改善民生和发展地方经济，地方政府一般采取招商引资的方式，以土地收益或项目投产后的利税作为回报，会要求投资商按建设项目投入资金，地方政府与企业双方约定，项目建设资金全部由投资商负责筹集到位。在这种情况下，哪怕中央财政投入一分钱，对于投资商来说都是额外收入，如果地方政府不与投资商明晰这些资金权属，不与未来项目投资回报挂钩，那么地方政府吃了亏，中央资金权益也得不到保障。

　　该官员表示，专项转移支付过于分散，中央以专项转移支付的形式支持地方的农业、林业、水利等几乎所有重点领域，一个领域内又分为若干专项，截至2012年底，较大的专项达到310多种。

　　这些专项设置的分类较乱，交叉严重重复，比如同一家矿山企业可以向至少三个部委申报从地质勘查到资源利用和保护等至少六个专项，不同要求的专项在同一家企业使用，分散了资金也难为了实施单位。再以涉农资金为例，湖南一个县收到上级拨付的涉农资金约5亿元，共六大类149项，涉及部门49个。

　　同时每个专项的资金规模又比较小，据不完全统计，2011年中央财政专项在10万元以下的项目有9415个，这些名目平均每个才3.4万元。

　　有一次研究某省现代农业综合配套改革试验时，国务院总理李克强曾表示，不调查不知道，光一个省涉及到农业综合配套改革的中央专项就有100多项，其中很多十几万元的资金还要拿到北京审批。

　　不仅项目分散，专项转移支付资金的分配也很难做到公平公正。目前专项资金主要采取两种方式进行分配，一是申报数据类，二是申报项目类，无论哪种都采取自下而上的申报，上级很难核实上报数据的准确性。第一种方式使得多报冒领现象时有发生，第二种方式则需要中央批复并主导地方项目建设的全程，要使其投资效益最大化十分困难。

　　与此同时，转移支付一般都要求地方政府安排配套资金。而十年来地方政府的配套资金到位率不足20％，但中央财政由于支持目标太多，在全部资金无法满足要求的情况下，只能采取撒胡椒面的方法对项目安排一定比例的资金，要求地方配套其他资金。地方政府在配套资金无法到位的情况下，只能多报建设内容，不按原设计规模建设，拖欠工资或材料款，最终影响项目效益。

　　地方改革先行

　　中央转移支付的格局还没有完全打破，有的地方政府已经先行一步。

　　2013年以来，山东省加快了专项转移支付制度的改革进程，要求财政资金退出一般竞争性领域，减少各类资金对一般竞争性领域的直接补助，在充实县域财政的基础上，归地方的事权尽可能由地方负责支出。同时，既在各部门内部进行整合，也进行跨部门整合，以解决专项资金多头管理、重复分配、分散使用的问题。

　　山东省财政科研所所长崔宗涛对《财经》记者介绍，无论部门原先有多少专项，这次综合性部门管理项目不超过5项，其他部门不超过3项。例如将分布在旅游、商务等多个行业和部门，涉及服务业发展的十几项专项转移支付，跨部门整合成一个专项；对科技创新、人才建设、促进创业就业、职业教育等四大方面,进行了跨部门专项整合。

　　据了解，今年山东省省级专项转移支付由原来的243项减少到99项，压减144项，压减幅度达到59.3％；省对下一般性转移支付占比由上年的48.7％提高到54.3％。

　　专项转移支付制度改革工作喊了很多年但一直没能有效推动，去年以来的改革过程也遇到来自省内各部门的一些阻力。崔宗涛介绍，不过如今的改革环境比较好，首先是中央有要求，十八届三中全会也明确提出，中央还提出地方要结合实际先行，山东抓住机会做了这件事，省内各方面更容易达成共识。另外山东省委省政府对这项工作也大力推动，特别是省长郭树清直接推动改革，专项资金清理力度很大，各部门的阻力就被消除了。“很多工作只要是主要领导抓，都没有问题。”崔宗涛说。

　　政府和市场边界不清、事权和支出责任划分不清，是造成目前专项转移支付过于繁杂的两大重要因素。据悉，山东省推进财政专项资金的清理整合，把投向一般竞争性领域的资金果断退出来，把小额分散的资金集中起来使用，把能下放的资金打捆下放。

　　专项资金清理整合之后，大部分资金都切块安排到各市，各市再根据实际情况统筹安排。山东省财政厅还要求减少配套项目，规定凡是省内的转移支付项目，除非中央要求配套，不能自行要求下级政府配套资金。

　　争议改革标准

　　专项转移支付是越少越好吗？

　　崔宗涛认为，专项转移支付的比重要降低，一般性转移支付的比重要不断提高，但这并不意味着要把所有专项都取消，世界各国也都有专项资金安排。另外各省的情况也不一样，需要根据自己的改革进程调整比重。

　　财政部山东专员办有关负责人表示，专项转移支付资金类别繁多、重复设立、多头管理、使用效率低下等问题十分突出，需要做的是取消不合理的专项资金，整合重复设立的专项资金，强化有必要的专项资金，还要建立财权与事权相匹配的资金分配制度。

　　在接受《财经》记者采访时，财政部财科所副所长刘尚希表示，减少专项转移支付，肯定要削减一部分政府部门的权力和利益，因此改革将面临一定的阻力。不过这件事并不涉及社会其他层面，而是政府内部的事情，只要统一思想统一行动，领导能下决心，这项改革就能做好。

　　专项转移支付目前占到总体转移支付的四成多，刘尚希表示，占比多少最为合适，并没有一个固定的比例，必须根据实际情况看实际效果。而且各个国家情况不一，行政体制和政治架构也不一样，所以很难在国际上找到一种标准。

　　他认为专项转移支付项目目前太多太滥，但不能因此彻底否定专项转移支付，有些专项是需要保留的，一些边界清晰目的明确的项目需要以专项形式来做，比如环境治理等。

　　至于是否需要地方配套，刘尚希认为这并非专项转移支付的铁定原则，是否配套要视情况而定，目前地方配套则成了习惯。如果一件事需要中央做，就不应该要求地方配套；如果这件事需要央地共担，中央和地方就需要合作，但这种情况也不应该叫做配套。

　　财政部预算司有关负责人此前曾撰文表示，一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点，一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任；专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。

　　完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，发挥各自的作用。从国际上看，两者比例关系如何搭配，并无统一标准。如美国联邦对州的补助全部以专项拨款和分类补助的方式下达，日本中央对地方一般性转移支付占转移支付总额的50％以上。

　　此前在解读新一轮财税改革时，楼继伟曾表示，转移支付制度的核心是看转移支付的方式与结构是否合理。改革的主要方向，是“增一般、减专项、提绩效”。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性；“减专项”就是清理、整合、归并专项转移支付；“提绩效”就是强化专项转移支付针对性、时效性，建立专项转移支付定期评估和退出机制。