历经人大常委会“四审”通过的新版《预算法》，因为一些关键性修改，争辩已久的国库管理权之争看起来尘埃落定：“国库业务由央行经理”，在立法层面，谁有权掌控国家的“钱袋子”，就此画上句号。

但仔细推敲预算法修正案的表述，未来条文修订的可能性已经埋下伏笔：在维持“央行经理国库”这一关键表述的同时，也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这句话。

全国人大在修法过程中对国库管理问题上的“平衡”表述，彰显央行与财政部门在国库管理权上存在多年的“暗战”。央行方面认为，由其经理国库可以对财政部门的权力形成制衡，从而监督财政资金的使用；财政部门则认为，央行对国库的决定权并不能形成有效监督，反而容易造成资金使用低效率和低收益。双方围绕该问题的认识难达成一致，全国人大希望尽快通过预算法草案，维持国库经理权的现状，也属无奈之举。

国库管理权之争由来已久。1994年出台的预算法，历经四次审议，其中关于央行是“代理”还是“经理”的表述几经波折，国库经理权归属也经历数次反转。2012年6月的“二审”稿和2014年4月的“三审”稿，都删除了“央行经理国库”的条款，并新增一款“国库管理的具体办法由国务院规定”。这一修改意味着，央行在国库管理体制中的地位弱化，后来由于学者专家对于央行与财政部在国库管理中的角色和职能的激辩，“四审”又维持了1994年版预算法第四十八条第二款的表述，即“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

中国的国库集中收付制度改革始于1998年，正式启动于2001年3月，国务院批准财政部和人民银行共同上报的《财政国库管理制度改革方案》，开始实施以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，实行了与国际惯例接轨的委托国库制。然而，在谁来掌控“钱袋子”、央行“经理”国库的含义是什么等诸多问题方面，事关国家宏观治理体系的国库体制安排仍待探索。国库管理之争仍未宁息。

国库争议弥久

围绕国库的管理权，财政部和央行之间，有关“代理”与“经理”的激辩历经30多年。

2011年12月，全国人大常委会对预算法修正案草案进行了一审，预算法修正案一审稿由全国人大组织起草，央行经理国库的内容没有改动。2012年6月，进行第二次审议。二审稿改由国务院牵头起草，财政部增加了一些内容，并将央行的国库经理权改为代理权，财政部对国库拥有主导权。知情人士对《财经》记者透露，当时全国人大相关部门将二审稿面向社会公开征求意见，一个月收到33万条意见，其中一部分就是针对国库经理权的争论。

2014年4月的预算法三审，显然是一次匆忙的审议。按照全国人大内部一个不成文的惯例，如果一部法律的修订超过两年没有再行审议，往往成为“废案”，意味着将另起炉灶进行大改，因此，三审稿匆匆上会，有关国库经理权的条文，沿袭了二审稿。

全国人大财经委有关负责人告诉《财经》记者，四审的时候，财政部和央行对国库经理权问题依然有争执，分组讨论会上，与会人大委员也各执一词，争论激烈。“没有办法，最后只能‘斩一刀’，不偏这个也不向那个，现有条文暂且保持不动。”该负责人表示。

据财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文回忆，预算法修正案三审曾删除央行的国库经理权条文，有学者上书全国人大反映此问题，认为不应该剥夺央行的经理权。随后，不少委员也提出了类似看法。“全国人大内部规定，如果接近10个委员针对同一问题提出不同意见，相关意见就会汇报到全国人大委员长那里。委员长批复后，相关委员会需要再与财政部进行沟通。”施正文说，随后相关委员会的负责人找到财政部问询，几经讨论，认为财政资金使用过程中出过不少问题，应该加强监督，因此由央行经理国库的条文得以保留。

回顾国库管理体系的历程，从新中国成立到1985年的30多年里，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

当时，为什么把“代理”改成“经理”，其内涵有什么不同？

在财政部财科所所长刘尚希看来，主要是当时财政部没有设立国库管理机构，不仅把部分国库业务委托给人民银行，当时还把基本建设拨款的业务委托给了当时的“中国人民建设银行”，“财政部顾不过来”。

另一个重要原因是，当时人民银行对“代理”国库业务积极性不高，觉得是“分外”的事情，把“代理”改为“经理”，是寄希望于通过变成“分内”的事情，增强人民银行的责任感。此后出台的预算法和《中国人民银行法》都沿用了这一表述。

刘尚希表示，虽然表述从“代理”变成了“经理”，但人民银行的国库业务并没有实质性变化，依然是之前“代理”时期的“出纳”角色。

央行方面人士并不这么认为，1985年国务院颁布《国家金库条例》，将人民银行由“代理”国库改为“经理”国库，央行的职能被加强。

中国人民银行国库局人士表示，央行在收支决策执行中实施适度的国库事中监督，参与国库管理制度的制定，对国家、对财政有百利而无一害。国库事中监督权具体体现为“拒绝办理”权，即对国库收支决策中可能出现的错误，通过“拒绝办理”或“暂缓办理”以便修正错误。

央行国库局局长刘贵生日前接受《人民日报》专访时表示，央行所谓“经理”国库，主要就是办理和拒绝办理。按照法律法规规定，对于不符合国家预算、不符合国家有关财经制度的预算资金收支业务，各级国库部门有权拒绝办理，这种拒绝办理，实质上就是一种监督和制衡。

在接受《财经》记者采访时，央行有关负责人表示，央行经理国库能起到一定的监督作用。更有利于单一账户的集中管理。财政与央行相互制衡，有利于确保国库资金收缴拨付准确及时，以及国库资金保值增值。

河南省焦作市财政局调研员申相臣在主导焦作地方公共财政改革，特别是在财政国库管理制度改革实践中感悟较多，他对《财经》记者表示，国库管理体制改革的根本目的，是确保国家财政资金全部“入笼”，进入国家金库，安全高效运行，产生乘数效应，通过有限的国库资金优化配置、高效运作，从而实现公共利益的最大化。“按照这样的目的和定位，财政部经理国库责无旁贷，顺至事理，合乎法理。”

申相臣认为，许多人主张央行经理国库，其核心价值是分权制衡，但随着政府职能转变和预算公开、依法理财、制度制约、阳光操作和公众监督的进行，财政部门主导国库远比部门纠葛和工作扯皮要好得多。

刘尚希接受《财经》记者采访时表示，看管国家的“钱袋子”只能是财政管理范畴，人民银行只是受国家财政委托代理国库业务。道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，出了问题也找不到责任人。

有制衡是必须的。刘尚希认为，但目前这种制衡机制有待改进，多几道手续，多几道门槛，并非就是制衡，有效的制衡应该来自人大和审计部门。

前述央行负责人表示，人大和审计部门的监督实际上是间接监督，而国库账户每天都在变动，人大和审计部门无法进行动态的、日常的监管。

自1979年中国人民银行与财政部分开办公后，管理权认识的分歧就愈来愈显现。一个机构由两个部门管辖，争议自然不可避免。财政部的国库司和央行的国库局每年都为“经理还是代理国库”扯皮，财政部国库司专门设置一个处室与央行打交道。

全国人大财经委有关负责人对《财经》记者表示，财政部和央行对国库经理权问题争执不下，问题的规范还缺乏实践基础。由于预算法修改已经拖了快三年时间，大家都认为不能再拖，而且包括国库经理等深层次的问题，即使继续拖下去短期内还是解决不了。而今务实的做法只能是先完成修改，相关问题继续探讨和研究，留待今后适当的时机再进一步修改。

国库是什么

国库到底是什么？为什么财政部和央行为获取其经理权争执不休？

所谓国库，是指政府将所有的财政性资金（在我国，包括预算内资金和预算外资金）集中在指定的代理银行开设的账户，进行归口管理，所有财政性资金的收支都通过这一账户进行集中收缴、拨付和清算的运作模式。它由国库集中收入制度和国库集中支付制度构成，是市场经济国家普遍实行的政府资金收付模式。

从国际货币基金组织（IMF）给出的定义来看，国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库集中收付管理、国债管理和国库现金管理，构成了现代国库管理制度的核心内容。

国库这个国家的“钱袋子”，究竟由谁管理？目前国际上大约设立三种国库制度模式：即委托国库制、独立国库制和银行存款制。在委托国库制下，国家不单独设立专门的国库管理机构，而是委托相关机构履行国库职能。在独立国库制下，国家设置专门的国库管理机构，独立负责财政资金的收纳、保管和拨付等工作。在银行存款制下，国家将财政资金作为普通存款存放于商业银行，商业银行可以按商业化营运原则自由支配使用财政资金存款。目前，国外绝大多数国家实行委托国库制，个别国家（如芬兰）实行独立国库制，一些西方国家地方政府实行银行存款制。

在实行委托国库制的国家，一般都在法律中对委托机构作出明确规定。如《美国联邦储备法案》第15章规定，“联邦储备银行作为美国政府的存款银行和财务代理机构，应按照财政部长的指令，履行美国政府的财政代理职能”；《澳大利亚储备银行法案1959》规定，“澳大利亚储备银行应作为联邦政府财政代理机构”。

从国际经验看，央行在国库管理中是作为政府的财政代理人，财政部门还是起主导作用，比如美国财政部下属机构国库局负责管理财政资金，处理政府的所有现金收款和付款。再比如，意大利央行的国库职能，在于执行所有来自中央政府机构的支付命令并收取政府收入。

中国政法大学财税法研究中心欧洲税法与比较税法研究室主任翁武耀表示，在西方发达国家，财政部门担负着管理财政资金的职责，而央行是作为政府的财政代理人而存在的。不过，西方发达国家普遍实施央行代理制度，是建立在公共财政的基础之上。公共财政以民主、法治和宪政为制度基础，在于政府的财政权受到立法机关和预算审批的实质限制，此外，作为纳税人的民众甚至还可以通过司法程序对政府滥用财政支出权提起诉讼。

在这些国家，即使央行仅仅是代理人，政府的财政资金使用行为也已经受到了实质性的监督。而对中国而言，以民主、法治和宪政为制度基础的公共财政尚未实现的大前提下，央行经理制或许比代理制更恰当。

目前中国采取央行经理制，国库的机构设置和人员编制都在央行，但国库在业务性质上却有别于央行其他部门。国库工作实质上是整个国家预算执行工作的一个组成部分。按照国务院批准的“三定”方案，财政部的一项重要职责就是对央行国库业务进行指导和监督。

国库在机构设置和业务性质上的双重归属，是导致“经理”、“代理”国库之争的重要原因。谁在经理国库，谁就掌握了对财政资金进行管理的主动权。

管理权收益虚实

对央行来说，国库管理权不仅意味着对国库收支的制衡，还涉及实际收益。

刘贵生表示，“经理”的主要内涵不是经营管理，但也有经营管理之意，这主要体现在国库现金管理方面。国库有收有支，国库现金会有余额，实践中会拿出一部分现金余额以存入商业银行等方式获取一定收益。至于拿出多少，什么时间投放，投向什么地方，这些操作由财政部会同央行做出，其间也是既有合作又有制衡，并且全部收益进入国库、纳入预算。

他谈到的国库现金管理，主要是确保国库现金支付需要，实现国库闲置现金的最小化和投资收益最大化。

从成熟市场经济国家的做法看，国库现金管理大都是在国库单一账户上保留一个基本稳定的余额，比如美国为50亿美元，英国为2亿英镑，以确保正常财政支付需要，超出部分进行市场运作，以便提高国库资金效益。当出现季节性财政资金缺口时，通过发行一年期以下的短期国债予以弥补，必要时，还可以通过发行期限为几天的现金管理券，以弥补临时性的资金缺口；当出现长期性财政资金盈余时，通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。

2005年2月，国务院正式批准由财政部会同央行开展中央国库现金管理。2006年12月6日，央行采取单一价格招标方式实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作，中国真正意义上的国库现金管理自此拉开大幕。

具体收益有多少？上述央行负责人表示，很难说有什么大的利益，国库资金放在央行存管，央行进行资金运用也只是进行再贷款，而再贷款的投放是国务院敲定，贷款本身也“很便宜”。在这方面央行当然有合理的利差，但利差也都上缴了财政。

“其实，财政部按照法律把资金放在央行这里就好了，这里面没有什么利益上的讨价还价。”央行该负责人说。

针对国库管理问题，河北省财政厅原厅长齐守印曾专门赴加拿大和美国进行考察，他发现美国和加拿大都是财政部在经理国库，审计部门再进行审计。

齐守印对《财经》记者表示，财政部门对国库进行管理，哪些机构相对安全，利率又高就可以在哪里存款，对此央行则不同意，很多资金“趴”在账上用不了，利息又很低，大量资金无法实现增值，而央行却可以用来放给商业银行获取收益。

齐守印说，原来财政资金只能进行无偿存款，人民银行提供无偿服务，现在都变为有偿行为，财政部门按照底数给银行支付手续费，银行按照活期利率提供利息，但是利率很低。现在不只是国有商业银行，民营商业银行也参与进来，它们协调存款利率的余地更大，将来随着存款利率的放开，利率方面的余地会更大。他认为，财政部门考虑财政资金的效率和效益问题无可厚非。

新预算法维持现有规定，在齐守印看来是财政部门的妥协。“管理权背后还是利益问题，十多年前河北省邢台市国库资金被挪用，国库预算科竟然没有发现问题，因此资金进入国库并不意味着绝对的安全。”他说。

据央行公布的不完全统计，2006年－2010年央行各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元，仅2010年就拒绝办理违规业务30万笔，金额达992亿元。一年时间就拒绝办理违规业务近千亿元，这样的规模不可谓不大。

对此监督“成果”，齐守印也有不同解释，央行所说的违规，只是违反了央行自己所定的规矩，比如国家金库管理条例，不按此条文办理就是违规，然而其条例本身内容就值得商榷，因此违反规定也不足为训。

前述央行负责人则认为，目前阶段财政预算收入与实际收入相差较多，对于财政部门来说，能把收到的钱自己留着，和这些钱不能管也不能留，两者之间的利益相差非常大。

他认为最理想的状态是真正科学地制定预算，执行也要严格按预算执行，收进来的钱就很快支出去，这样国库里的钱也会少些。什么钱该干什么用，收支都应该透明。“这样一来央行和财政部无论谁管国库都问题不大。”央行该负责人说。

近日，央行国库局召开了以“学习贯彻新预算法提高经理国库水平”为主题的学术研讨会，人民银行副行长潘功胜出席会议并指出，国库体制安排是国家宏观治理体系的重要组成部分，人民银行国库系统要按照新《预算法》的要求，进一步建立健全国库管理制度体系，强化制度执行力；加强国库事中监督，防范国库资金风险；加强对国库资金运行中重点、热点、难点问题的调查研究，提高国库系统统计分析水平。

财政专户去留

国库问题连着财政专户问题，显然在财政单一账户问题上，即对国库资金应集中管理，收入全进国库，支出通过国库进行拨付的原则上，各方观点较为一致。

2011年底初次审议预算法修正案草案，财政专户首次出现在预算法修正案草案规定，有预算收入上缴义务的部门和单位，应将预算资金及时、足额上缴国家金库，不得截留、占用或者拖欠；对特定资金可以设立财政专户，财政专户纳入国库单一账户体系管理。

财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。长期以来，财政性资金缴库和拨付方式，是通过设立多重账户分散进行。

对此，吴晓灵委员曾经表示，财政专户是政府在人民银行经理的国库业务之外，在商业银行开立的账户，这些账户在给财政带来利息收入的同时，也助长了小金库的泛滥，甚至为腐败提供了可能，审计署多次在审计报告中提及这类问题。法律有规定的专户是社会保险账户，除此之外，没有什么专用资金需要开立专门账户。政府基金、专项转移支付按照预算法都要统一到国库里面来。

吴晓灵提到的社会保险账户，多年前曾在上海、浙江等案发，涉及金额巨大，并牵扯多位官员落马，引起社会各界对社保资金管理的关注。

对此，前述央行负责人说，除了国库账户以外，财政部门在地方商业银行还设立了很多财政专户，各级政府都在商业银行存了钱，这里面的管理不太规范，出了很多问题。

“账户不管放在哪里，都要放，但是放在商业银行和财政的关系就不一样了。”上述央行负责人说，商业银行要拉财政存款，财政存款放在哪家银行可以有很多说法，其中还涉及到回扣。

目前财政存款一部分放在商业银行，一部分放在央行，而且地方政府把存款放在地方的城商行。该负责人认为，这种商业银行的贷款政策都受地方政府影响，也容易引发金融风险。正如刘贵生在接受《金融时报》采访时所言，目前全国财政专户数量众多，金额较大，成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在商业银行，国库监督鞭长莫及，无能为力。

申相臣亦表示，现在各级政府财政除了国库单一账户体系外，确实还有许多财政专户，特别是有些地方预算不透明，管理不规范，出现了一些腐败现象。　　刘尚希主张财政专户越少越好，财政专户是我国公共收入管理和法制化水平尚在提高过程中的产物，有其存在的期限，最终是要消亡的，应该逐步减少。

施正文建议，国库改革最重要的就是设立单一账户，一级政府只能有一个账户，这个账户必须设在央行，所有收入直达这一账户，并从该账户支出。他认为，新预算法规定只要国务院批准就可以设立财政专户。“这个口子开得太大，央行经理国库就变得形同虚设。”

在国库管理方面，财政部部长楼继伟今年8月底曾表示，下一步将加大中央国库现金管理操作力度，抓紧实施中央代地方国库现金管理操作，并开展地方存量财政专户清理核准工作，减少地方财政专户数量，并把好地方财政专户新开户核准关。

央行究竟是代理还是经理的争论仍将持续，但沿着实行国库单一账户体制，完善国库集中收付制度的改革方向疾行，或许在未来“阳光财政”来临之际，国库管理权之争将会随之淡去。

资料

关于国库

传统意义上的国库，是指负责办理财政收入收纳、划分、留解和库款支拨的“国家金库”。随着经济与政府财政活动的日益扩展，现代国库职能逐渐拓展到公共财政管理的诸多方面。从国际货币基金组织（IMF）给出的定义可以看出，国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库集中收付管理、国债管理和国库现金管理，构成现代国库管理制度的核心内容，三者相互促进，有机一体。

其中，国库集中收付管理的主要内容一般包括三个方面；一是完善的国库单一账户体系，二是规范的财政资金收付程序和方式，三是对财政收支活动实行有效的监控；国债管理是在控制国债规模和国债风险的前提下，通过国债发行、兑付、交易等一系列管理活动，长期以最小的成本满足财政筹资需要，同时促进国债市场发展；国库现金管理是在确保国库现金支付需要的前提下，以实现国库闲置现金最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。

世界银行和国际货币基金组织推荐的国库管理，强调并充分体现的原则要求包括，在整个预算管理的法律框架下，预算编制与执行的职责清晰及预算数据和预算执行数据的完全集中化，从而能更大程度提升财政管理水平；建立国库现金管理制度，改善现金计划并紧密、及时地掌控政府现金头寸；建立监管与评价机制，提供足够的各级预算的执行情况管理报告；设立制度化的业务及数据标准，改善预算编制和预算执行，提高数据质量；增强财政透明度，为政府财务报表和其他有关预算、分析、财政控制及财政报告的编制工作提供便利。

从国际经验来看，央行在国库管理中是作为政府的财政代理人，财政部门还是起主导作用，比如美国财政部下属机构国库局负责管理财政资金，处理政府的所有现金收款和付款。再比如，意大利央行的国库职能在于执行所有来自中央政府机构的支付命令并收取政府收入。

据了解，为保障国库单一账户制度运行，意大利财政经济部与央行之间具有明确的分工协作关系。意大利中央和省级政府部门的国库单一账户开设在中央银行意大利银行，地方政府和公共机构的国库单一账户可以开设在商业银行。财政部门负责国库单一账户体系的有关政策管理，国库单一账户体系的所有收支都必须严格按照财政部门的通知要求进行处理。央行负责国库单一账户的具体操作业务，包括收入划转和资金拨付。

在俄罗斯，财政部在中央银行开设国库单一账户，并为各部门开设国库单一账户下的子账户，该子账户受财政部监控。财政资金实行财政直接支付，即由财政部通过国库单一账户将资金直接支付给商品或劳务的供应商。具体支付程序是预算单位编制用款计划按规定的程序报送并经财政部门审批，根据用款计划，预算单位向其上一级主管部门提出资金支付申请，报经主管部门审核由主管部门送财政部门，财政部门审定予以支付。

而澳大利亚政府部门中参与国库管理的主要有三个，一是财政与行政管理部即财政部，主要负责财政支出预算的编制，财政资金的拨付，维护政府账户，控制部门现金流量，对国库现金进行合并并投资，负责向议会和政府提供比较详细、准确的财政资金支付使用信息以及政策建议等；二是国库部，国库部1976年从财政部分离出来，主要负责财政收入预算的编制，制定政府税收政策，财政收入的征管，经济预测分析等；三是联邦储备银行，该银行是澳大利亚的中央银行，在每个州及地方都设有分行，负责提供国库单一账户余额信息，提供国库现金的投资、透支措施等。

在挪威，议会负责审批预算收支法案和审议重大国库业务规程等活动，对国库业务进行民主管理；财政部是国库管理部门，负责组织、监督预算执行以及向议会报告执行情况；中央银行通过国库单一账户负责集中办理预算执行和政府债券融资相关的收支、清算和信息业务，同时有监督代理银行业务的责任。代理银行按照委托代理协议参与国库业务。2004年，财政部在预算司设置了财务管理处，负责账户管理、资金收付和会计报告等预算执行基础工作。

而在希腊，财政部在中央银行设立国库单一账户，在国库核算总账户下为政府部门和公共机构设立分账户，每个单位的每笔支出都通过分账户反映和核算，央行每天向财政部报告部门支出情况。所有公共支出均通过公共财政服务办公室从各部门账户支付，每天清晨国库将支出准备金拨付至服务办公室，公共部门间交易通过服务办公室内部划转完成支付，其他支出通过国库业务代理银行支付到供应商，日终账户余额上划国库单一账户。

长期以来，中国传统财政国库管理制度是以设立多重账户为基础的分散收付制度，财政收入由征收部门通过设立过渡账户收缴，财政支出通过财政部门和用款单位分别开设账户层层拨付。在这种制度体制下，财政资金运行效率和使用效益较低，截留、挤占、挪用资金等问题时有发生，并在不同程度上诱发了腐败现象；财政资金运行信息反馈迟缓，难以及时、准确地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供决策参数。

从2001年起，中国开始推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革。一是改革账户管理体系，二是改革资金收缴方式，三是改革资金支付方式。几年来，中国国库集中收付改革取得较大进展，2012年底基本实现全覆盖，成为财政资金运行管理的基本制度。