粮食目标价格改革方向

本文来源于 2014-10-27 11:02:08
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导语

补贴代价不断升高,农民得到的好处不断减少,托市政策的负面作用已接近甚至超过正面作用,政策调整节点已然来到

文 程国强 | 编辑 yanqi

从2005年针对水稻启动最低收购价政策算起,中国的政策性农产品价格补贴机制,已执行了近十年时间。在这期间,除了从2006年起针对小麦启动最低收购价政策外,国家还从2008年起,陆续针对大豆、玉米、棉花等农产品出台了不定期的临时收储政策。

这些政策可被统称为托市政策。其基本机制是政府制定价格,通过干预性收购来减少市场上相关农产品的流通量,达到把市场价格支撑在一定水平之上的目标。

托市政策的核心目的之一是为了保护农民利益。在过去几年当中,它起到了稳定粮食生产、稳定市场预期、保护和调动农民积极性等政策规划的预期目标。在中国目前的农业补贴政策中,可谓是一项效果明显、作用直接的政策。

而从国际经验来看,目前所有支持补贴农业的国家,包括美、日等在内,也均选择了以其作为初期政策,其效果直接、操作简便,且由消费者负担成本,政府初始支出小。

但必须指出的是,托市政策执行到最后,政府往往不得不“掏腰包”。这种情况在政策设计时会被纳入考虑,但严重性往往难以预估。中国目前之所以要进行目标价格改革试点,就是因为这项政策的负外部性正在变得越来越明显。

“政策市”积弊

托市政策的目的是设立市场最低价格,如市场价格接近或高出政府设定的价格,政策性收购就会退出,把收购还给市场。但问题在于,政府一旦开始收购,最终往往无法退出,因为市场主体的预期已发生变化。

以玉米市场为例:2003年到2008年这段没有收储的时间,现在被称作“黄金时期”,因为市场上没有任何政策干预。贸易商、加工企业都自由入市收购,各种主体都得以发育。但一旦执行政策性收购的中储粮公司(下称“中储粮”)开始入市,情况就改变了。这些主体发现,收购粮食会得不偿失:其一,自己要承担保管费,中储粮收购则由国家支付;其二,中储粮抛储时的价格难以确定,如果下跌,会造成自身亏损;其三,成本不确定,自己收粮食要支付各项资金利息。既然已有中储粮代表国家保管,就没有必要存粮了。

如此一来,农民要卖粮,各市场主体却不收购,结果就是中储粮一家独大,市场性流通萎缩,政策性流通占据绝对地位。市场供应依赖于政策性粮源的投放,颠覆了过去以市场化为基础的流通格局。这一趋势如延续下去,会导致粮食市场化改革多年的积累功亏一篑。

而这还只是托市政策的负外部性之一。除此之外,它还会带来以下问题:

首先,粮食市场“政策化”,国内外市场价格倒挂。收购价连年上涨,向市场发出强烈的托底信号,形成粮价“只涨不跌”预期。以玉米为例,收购价从2008年的1.5元/公斤上涨到了2013年的2.2元/公斤,累计涨幅达49.3%。国内外价差日益扩大,使进口的压力越来越大,走私日益猖獗,市场调控难度加剧。在国内储备已经非常充沛的前提下仍在大量进口,这种畸形的体制亟待改革。

其次,原料价格不断上升,产品市场又不让提价,二者之间也形成倒挂,使得加工企业难以承受。

再次,受原料间比价关系及进口价格优势等因素影响,玉米、棉花等农产品库存日益增多,因与国内销售市场的差价越来越大,政策性亏损开始大量出现。再加上补贴、收储费用及利息等一系列成本,财政要承担托市政策的支出日趋加剧,形成恶性循环。

第四,粮价只涨不跌,逐渐对农产品种植结构产生重要影响。以东北白城为例,农民原先种高粱、燕麦也能获利。但因市场价格波动大,玉米及水稻的比价又高,于是纷纷改种。对于农业资源的过分集中使用,逐渐让农产品的种植结构失衡。

第五,农民售粮节奏出现变化。原先的正常销售变成惜售,最终造成价格波动加大。再加上农资成本日益上涨,农产品价格上涨的好处日益萎缩。托市政策的初衷之一原本是为了保护农民利益,最终这一目标却难以实现。

目前来看,上述负外部性正在越来越明显,负面作用已在接近甚至超过正面作用。政策原先的设想是让消费者买一点单,结果却变成了财政也要大量买单,这边成本上升,那边农民的好处又被抵消,说明政策调整的节点已然来到。

改革方向选择

正因如此,从2013年下半年开始,相关决策部门审时度势,及时地提出了要改革农产品价格形成机制,完善农业补贴制度的政策目标。实际上,这二者是同一件事情:要完善机制,必须要有替代政策。而其核心,是农产品的价格由市场供需决定,改变政策市的现状。

改革目标有了,但要找到更好的办法,仍是一件相当复杂的事情。探究这种办法的核心,是既保护和调动农民的种植积极性,同时又不扭曲市场,让政策更加有指向性和针对性,负的外部性少一点。综合来看,要实现上述多重目标,替代性的政策能够找到。

为寻找这项政策,必须从补贴的源头说起。中国现阶段的农业生产现状是:土地细碎化、劳动力弱质化以及农户兼业化。此外,随着工业化及城镇化过程的不断推进,农业生产进入高成本阶段,意味着其比较优势正在持续下降。在这样的情况下,中国如果仍然需要农业基础,仍然需要保证粮食安全,就必须给予农业和农民更多的补贴支持,这是不可回避的。而问题的关键在于,如何支持?

从全世界范围来看,各个国家对于农业的补贴支持政策可以大致分为两大类:第一类,价格支持政策(亦即中国正在普遍实施中的托市政策),特点是消费者要买单,让其来补贴生产者,但最终政府也要大量买单;第二类,补贴支持政策,由纳税人买单。通过财政转移支付完成。

就补贴支持政策来说,也可以被分为两类:

其一,针对产业和基础设施进行的补贴,叫做农业综合性补贴。这种补贴对市场不会产生扭曲作用,比如水利设施、教育推广服务等等,只要财政有钱,补贴多少都不会出现问题。

其二,则是针对生产者即农民的补贴。这是目前我们要评估的政策重点。因为要给农民补贴,目的是实现相应的政策目标,即希望农民作何反应。综合来看,第一种政策目标是跟生产挂钩,让农民生产出更多的农产品,以此获得更多的补贴;第二种政策目标则与获得更多的农产品无关,其主要目的是让农民获得更多的收入。按照中国目前的国情,这种与产量不挂钩的补贴难以实现,即使在美国,采用的规模也相当有限。

综上所述,为了替代现行的托市政策,我们政策研究的重点,则是要推出一种与生产挂钩的补贴,它在让农民增加收入的同时,也能够让他们生产出更多的农产品,以此来实现一箭双雕的政策目的。

这就是当前目标价格改革的核心。以正在进行改革试点的大豆为例,今年不再按照往年的惯例,定出托市价格后由中储粮收购了,而是在定出目标价格后,随行就市,由谁来收购都行。这样市场销售价一旦形成,取其平均价格,一旦跟目标价格有差距,政府则将差价补贴给农民。补贴的依据,除了价差之外,还有农民的种植面积,以及产量。

一旦实施这项政策之后,原来中储粮、中储棉因收储形成的政策性库存,不会继续增加。这样一来,既不存在收储及保管费用,也不用再进行政策性拍卖。而对于农民来说,他们种出更好的农产品,就可以获得更高的价格及收益补偿。因此,这个政策能够鼓励农民获得优质优价,而不是像以前一样,全部都是一刀切的价格。

在实施目标价格几年之后,通过市场调节,国内相关农产品的市场价格可以逐步跟国外价格均衡起来。差价消除了,大量进口的趋势可以逐步得到缓解。

而这项改革最大的好处,则是不再继续扭曲市场,并能够对各个市场主体的预期进行纠正,让其根据市场来调节自身的行为。农民该种多少规模由自己判断,什么时候出售也根据市场行情。加工企业可以不必害怕抛储,正常入市收购。这样既能够理顺农产品价格形成机制,又能理顺国内外价差。

政策审慎拿捏

对于中国来说,目前进行目标价格改革,可谓是一个非常恰当的时机。这是因为,其一,粮食已经实现十一连增,不必害怕缺乏相关农产品;其二,各类农产品库存已经达到极限,应借机清减库存。而在今年6月25日的国务院常务会议上,也已经明确了用目标价格替代收储政策的整体改革方向。

目前这项整体改革选择在棉花、大豆两个领域内先进行试点有其合理性。

从预算角度来说,新政策如要花费更多的财政资金,现阶段在相关部门那里可能会出现缺乏改革动力的局面。

并且,目标价格实施起来相对比较复杂,这也是为什么在当初的政策选择当中,首先选择实施价格支持政策的原因。后者相对容易操作,而前者则涉及一系列基础性条件,必须要将数据统计得非常细致。

但中国在仍缺乏基础的农户种植信息系统的前提下,想要实现这一点并不容易。在进行种植面积统计时,可能农民的土地承包证上有个相应的数字,但这个数字到底是多是少,事实上现在仍然是一笔糊涂账。如此一来,如何做到据实补贴,则成为了目标价格改革的大难题。

因此,在目标价格改革的政策设计上,就需要进行一系列的规避,比如包干、卫星遥感等。不仅如此,为了让目标价格改革正常运行,保险补贴、涉农银行贷款等相关领域,也需要进行一系列的政策安排。

除了上述困难之外,这项政策在改革实施过程当中,至少还将存在以下三重风险:

其一,在中储粮、中储棉退出收购之后,市场会出现博弈,各个主体因为害怕抛储,依然不入市收购。如此一来,相关农产品的价格可能出现狂跌,与政策设计的目标价格差价极大,造成农民恐慌。

其二,假如价格跌到相当程度之后,相关主体仍然没有进行收购,出现有价无市甚至无价无市局面,会造成农民补贴难以及时获得;会对农民来年的生产预期产生影响,因为他们已经很习惯目前的托市收购政策,一旦政策变更,其积极性可能会出现下降。

为了应对这些局面,政策设计中还可能会在出现无价无市等极端情况时,安排干预性的收购。与托市收购不同,这属于托底收购。但这也会出现问题,就是从原先财政补贴企业一家,变成补贴农民和企业两家。我认为财政部门可能会比较担心这种情况的出现。

第三,政策在改革过程中可能还会引发一系列道德风险,比如多报种植面积等。

所以,当下目标价格改革的首要任务,就是要做好试点,以此为政策在水稻、小麦等主粮作物领域内推广积累经验。而在这一过程实施当中,我认为有两个相关的政策点需要注意:

其一,在主粮作物领域,可以仍然延续以往的各项托市政策,但是收购价格不应继续提高。政策应对市场收购主体做出许诺,比如三年价格不涨等。通过这种方式,让定价的一部分主动权重新回归市场,也让农民开始逐渐适应由市场来进行价格调节,以此作为改革过渡时期的政策安排。

其次,试点一旦成功,目标价格政策准备大面积推广之时,应在所有主粮作物中一起进行推广,不要出现差别化政策,否则会给政策操作带来困难。比如,在水稻作物中实施目标价格改革,而在玉米作物中仍然实施托市收购,如此一来,可能会出现农民把整个种植面积都申报成水稻,然后再到托市政策那儿去出售玉米的情况。如果同时推广,则不会出现这种问题。

此外也需指出:目标价格改革完成之后,仍然不是中国农业补贴体系相关领域中的最终措施。因为所有的农业政策都是过渡性的,目标价格当然也不例外。这项政策的适用期应到何时为止?中国目前的农业补贴能力还不强,因此政策的核心仍然是保证粮食安全,提高农民种粮积极性。但到了工业化、城镇化完成之后,人均GDP已经超过发达国家同期水平,粮食安全已经不再是农业补贴的主要目标、农民增收成为主要目标之时,政策就应该进行调整了。

作者为中国粮食经济学会副会长、国务院发展研究中心研究员,本文由本刊记者焦建采访整理而成,经本人审阅

编辑:yanqi
关键字: 粮食 方向 目标 改革 价格
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