从2005年针对水稻启动最低收购价政策算起，中国的政策性农产品价格补贴机制，已执行了近十年时间。在这期间，除了从2006年起针对小麦启动最低收购价政策外，国家还从2008年起，陆续针对大豆、玉米、棉花等农产品出台了不定期的临时收储政策。

这些政策可被统称为托市政策。其基本机制是政府制定价格，通过干预性收购来减少市场上相关农产品的流通量，达到把市场价格支撑在一定水平之上的目标。

托市政策的核心目的之一是为了保护农民利益。在过去几年当中，它起到了稳定粮食生产、稳定市场预期、保护和调动农民积极性等政策规划的预期目标。在中国目前的农业补贴政策中，可谓是一项效果明显、作用直接的政策。

而从国际经验来看，目前所有支持补贴农业的国家，包括美、日等在内，也均选择了以其作为初期政策，其效果直接、操作简便，且由消费者负担成本，政府初始支出小。

但必须指出的是，托市政策执行到最后，政府往往不得不“掏腰包”。这种情况在政策设计时会被纳入考虑，但严重性往往难以预估。中国目前之所以要进行目标价格改革试点，就是因为这项政策的负外部性正在变得越来越明显。

“政策市”积弊

托市政策的目的是设立市场最低价格，如市场价格接近或高出政府设定的价格，政策性收购就会退出，把收购还给市场。但问题在于，政府一旦开始收购，最终往往无法退出，因为市场主体的预期已发生变化。

以玉米市场为例：2003年到2008年这段没有收储的时间，现在被称作“黄金时期”，因为市场上没有任何政策干预。贸易商、加工企业都自由入市收购，各种主体都得以发育。但一旦执行政策性收购的中储粮公司（下称“中储粮”）开始入市，情况就改变了。这些主体发现，收购粮食会得不偿失：其一，自己要承担保管费，中储粮收购则由国家支付；其二，中储粮抛储时的价格难以确定，如果下跌，会造成自身亏损；其三，成本不确定，自己收粮食要支付各项资金利息。既然已有中储粮代表国家保管，就没有必要存粮了。

如此一来，农民要卖粮，各市场主体却不收购，结果就是中储粮一家独大，市场性流通萎缩，政策性流通占据绝对地位。市场供应依赖于政策性粮源的投放，颠覆了过去以市场化为基础的流通格局。这一趋势如延续下去，会导致粮食市场化改革多年的积累功亏一篑。

而这还只是托市政策的负外部性之一。除此之外，它还会带来以下问题：

首先，粮食市场“政策化”，国内外市场价格倒挂。收购价连年上涨，向市场发出强烈的托底信号，形成粮价“只涨不跌”预期。以玉米为例，收购价从2008年的1.5元/公斤上涨到了2013年的2.2元/公斤，累计涨幅达49.3％。国内外价差日益扩大，使进口的压力越来越大，走私日益猖獗，市场调控难度加剧。在国内储备已经非常充沛的前提下仍在大量进口，这种畸形的体制亟待改革。

其次，原料价格不断上升，产品市场又不让提价，二者之间也形成倒挂，使得加工企业难以承受。

再次，受原料间比价关系及进口价格优势等因素影响，玉米、棉花等农产品库存日益增多，因与国内销售市场的差价越来越大，政策性亏损开始大量出现。再加上补贴、收储费用及利息等一系列成本，财政要承担托市政策的支出日趋加剧，形成恶性循环。

第四，粮价只涨不跌，逐渐对农产品种植结构产生重要影响。以东北白城为例，农民原先种高粱、燕麦也能获利。但因市场价格波动大，玉米及水稻的比价又高，于是纷纷改种。对于农业资源的过分集中使用，逐渐让农产品的种植结构失衡。

第五，农民售粮节奏出现变化。原先的正常销售变成惜售，最终造成价格波动加大。再加上农资成本日益上涨，农产品价格上涨的好处日益萎缩。托市政策的初衷之一原本是为了保护农民利益，最终这一目标却难以实现。

目前来看，上述负外部性正在越来越明显，负面作用已在接近甚至超过正面作用。政策原先的设想是让消费者买一点单，结果却变成了财政也要大量买单，这边成本上升，那边农民的好处又被抵消，说明政策调整的节点已然来到。

改革方向选择

正因如此，从2013年下半年开始，相关决策部门审时度势，及时地提出了要改革农产品价格形成机制，完善农业补贴制度的政策目标。实际上，这二者是同一件事情：要完善机制，必须要有替代政策。而其核心，是农产品的价格由市场供需决定，改变政策市的现状。

改革目标有了，但要找到更好的办法，仍是一件相当复杂的事情。探究这种办法的核心，是既保护和调动农民的种植积极性，同时又不扭曲市场，让政策更加有指向性和针对性，负的外部性少一点。综合来看，要实现上述多重目标，替代性的政策能够找到。

为寻找这项政策，必须从补贴的源头说起。中国现阶段的农业生产现状是：土地细碎化、劳动力弱质化以及农户兼业化。此外，随着工业化及城镇化过程的不断推进，农业生产进入高成本阶段，意味着其比较优势正在持续下降。在这样的情况下，中国如果仍然需要农业基础，仍然需要保证粮食安全，就必须给予农业和农民更多的补贴支持，这是不可回避的。而问题的关键在于，如何支持？

从全世界范围来看，各个国家对于农业的补贴支持政策可以大致分为两大类：第一类，价格支持政策（亦即中国正在普遍实施中的托市政策），特点是消费者要买单，让其来补贴生产者，但最终政府也要大量买单；第二类，补贴支持政策，由纳税人买单。通过财政转移支付完成。

就补贴支持政策来说，也可以被分为两类：

其一，针对产业和基础设施进行的补贴，叫做农业综合性补贴。这种补贴对市场不会产生扭曲作用，比如水利设施、教育推广服务等等，只要财政有钱，补贴多少都不会出现问题。

其二，则是针对生产者即农民的补贴。这是目前我们要评估的政策重点。因为要给农民补贴，目的是实现相应的政策目标，即希望农民作何反应。综合来看，第一种政策目标是跟生产挂钩，让农民生产出更多的农产品，以此获得更多的补贴；第二种政策目标则与获得更多的农产品无关，其主要目的是让农民获得更多的收入。按照中国目前的国情，这种与产量不挂钩的补贴难以实现，即使在美国，采用的规模也相当有限。

综上所述，为了替代现行的托市政策，我们政策研究的重点，则是要推出一种与生产挂钩的补贴，它在让农民增加收入的同时，也能够让他们生产出更多的农产品，以此来实现一箭双雕的政策目的。

这就是当前目标价格改革的核心。以正在进行改革试点的大豆为例，今年不再按照往年的惯例，定出托市价格后由中储粮收购了，而是在定出目标价格后，随行就市，由谁来收购都行。这样市场销售价一旦形成，取其平均价格，一旦跟目标价格有差距，政府则将差价补贴给农民。补贴的依据，除了价差之外，还有农民的种植面积，以及产量。

一旦实施这项政策之后，原来中储粮、中储棉因收储形成的政策性库存，不会继续增加。这样一来，既不存在收储及保管费用，也不用再进行政策性拍卖。而对于农民来说，他们种出更好的农产品，就可以获得更高的价格及收益补偿。因此，这个政策能够鼓励农民获得优质优价，而不是像以前一样，全部都是一刀切的价格。

在实施目标价格几年之后，通过市场调节，国内相关农产品的市场价格可以逐步跟国外价格均衡起来。差价消除了，大量进口的趋势可以逐步得到缓解。

而这项改革最大的好处，则是不再继续扭曲市场，并能够对各个市场主体的预期进行纠正，让其根据市场来调节自身的行为。农民该种多少规模由自己判断，什么时候出售也根据市场行情。加工企业可以不必害怕抛储，正常入市收购。这样既能够理顺农产品价格形成机制，又能理顺国内外价差。

政策审慎拿捏

对于中国来说，目前进行目标价格改革，可谓是一个非常恰当的时机。这是因为，其一，粮食已经实现十一连增，不必害怕缺乏相关农产品；其二，各类农产品库存已经达到极限，应借机清减库存。而在今年6月25日的国务院常务会议上，也已经明确了用目标价格替代收储政策的整体改革方向。

目前这项整体改革选择在棉花、大豆两个领域内先进行试点有其合理性。

从预算角度来说，新政策如要花费更多的财政资金，现阶段在相关部门那里可能会出现缺乏改革动力的局面。

并且，目标价格实施起来相对比较复杂，这也是为什么在当初的政策选择当中，首先选择实施价格支持政策的原因。后者相对容易操作，而前者则涉及一系列基础性条件，必须要将数据统计得非常细致。

但中国在仍缺乏基础的农户种植信息系统的前提下，想要实现这一点并不容易。在进行种植面积统计时，可能农民的土地承包证上有个相应的数字，但这个数字到底是多是少，事实上现在仍然是一笔糊涂账。如此一来，如何做到据实补贴，则成为了目标价格改革的大难题。

因此，在目标价格改革的政策设计上，就需要进行一系列的规避，比如包干、卫星遥感等。不仅如此，为了让目标价格改革正常运行，保险补贴、涉农银行贷款等相关领域，也需要进行一系列的政策安排。

除了上述困难之外，这项政策在改革实施过程当中，至少还将存在以下三重风险：

其一，在中储粮、中储棉退出收购之后，市场会出现博弈，各个主体因为害怕抛储，依然不入市收购。如此一来，相关农产品的价格可能出现狂跌，与政策设计的目标价格差价极大，造成农民恐慌。

其二，假如价格跌到相当程度之后，相关主体仍然没有进行收购，出现有价无市甚至无价无市局面，会造成农民补贴难以及时获得；会对农民来年的生产预期产生影响，因为他们已经很习惯目前的托市收购政策，一旦政策变更，其积极性可能会出现下降。

为了应对这些局面，政策设计中还可能会在出现无价无市等极端情况时，安排干预性的收购。与托市收购不同，这属于托底收购。但这也会出现问题，就是从原先财政补贴企业一家，变成补贴农民和企业两家。我认为财政部门可能会比较担心这种情况的出现。

第三，政策在改革过程中可能还会引发一系列道德风险，比如多报种植面积等。

所以，当下目标价格改革的首要任务，就是要做好试点，以此为政策在水稻、小麦等主粮作物领域内推广积累经验。而在这一过程实施当中，我认为有两个相关的政策点需要注意：

其一，在主粮作物领域，可以仍然延续以往的各项托市政策，但是收购价格不应继续提高。政策应对市场收购主体做出许诺，比如三年价格不涨等。通过这种方式，让定价的一部分主动权重新回归市场，也让农民开始逐渐适应由市场来进行价格调节，以此作为改革过渡时期的政策安排。

其次，试点一旦成功，目标价格政策准备大面积推广之时，应在所有主粮作物中一起进行推广，不要出现差别化政策，否则会给政策操作带来困难。比如，在水稻作物中实施目标价格改革，而在玉米作物中仍然实施托市收购，如此一来，可能会出现农民把整个种植面积都申报成水稻，然后再到托市政策那儿去出售玉米的情况。如果同时推广，则不会出现这种问题。

此外也需指出：目标价格改革完成之后，仍然不是中国农业补贴体系相关领域中的最终措施。因为所有的农业政策都是过渡性的，目标价格当然也不例外。这项政策的适用期应到何时为止？中国目前的农业补贴能力还不强，因此政策的核心仍然是保证粮食安全，提高农民种粮积极性。但到了工业化、城镇化完成之后，人均GDP已经超过发达国家同期水平，粮食安全已经不再是农业补贴的主要目标、农民增收成为主要目标之时，政策就应该进行调整了。

作者为中国粮食经济学会副会长、国务院发展研究中心研究员，本文由本刊记者焦建采访整理而成，经本人审阅