从1995年算起，新疆棉花种植业发展的“黄金时代”，延续了不到20年。

在此期间，为“把进口棉顶出去”，同时也将棉花作为战略物资及当地农民主要收入来源，中央政府对新疆棉坚持“不收购不行”态度。即使国内棉产量已能满足需求，为保证新疆棉农利益，对其棉花仍一度敞开收购，甚至为此严控其他省区产量，乃至限制加工贸易、停止棉花进口。

优越的自然条件加上政策倾斜，新疆从名不见经传，变成了中国乃至世界最重要的棉花产地之一。它的棉花质量好、等级高，且便于集中统一管理。

时过境迁，随着国内需求、生产成本大环境的改变，下游产业链自主经营的放开，和几乎中国所有的农产品一样，新疆棉受制于一系列因素，在规模、质量、收益乃至全球产业链地位各个方面，都陷入难以提升的困境。

因比较收益下降，在过去几年中，新疆地方层面“将鸡蛋放到多个篮子里”的自发产业调整及优化，一直未曾间断。

但出于产业安全、其他棉区难以维持、作为全国唯一长绒棉产地、稳定当地农民等因素，在中央政策层面，虽然多年来不见实质性举措，但维持新疆国产棉权重不变甚至继续提升其地位的立场，未曾改变。

因形势倒逼，对于中国来说，目前有三重难题必须解答：其一，新疆棉区内棉花与其他作物关系；其二，新疆棉区与国内其他棉区关系；其三，国产棉和进口棉关系。

针对上述形势，在近日棉花行业内部的一次论坛上，一位产业人士发问：“中国如果能完全依靠国际市场满足需求，自产的棉花是否要减少？而如果我们这么大的棉纺产业还要维持一定的自给率，又要采取什么措施？”

新疆棉史

据新疆发改委及中国农业统计资料的最新数据显示：2013年，新疆棉花种植面积为1700多万亩，主要分布在南北疆60多个县（市）和110多个团场；产量约为470万吨（新疆发改委2014年测产数据），约占全国产量的60％以上。

作为现今全国最大棉产地，棉花堪称新疆经济“半边天”：产值占种植业产值的55％，加工产值占工业产值的50％，加工、销售提供的利税占县财政收入的47％左右。

在南疆，90％以上的地区种植棉花，全疆约50％的农户（约160万户，其中70％以上是少数民族）从事棉花生产。因为新疆民族地区受语言等因素影响，外出务工农民较少，棉花是其收入的主要来源，人均纯收入的35％左右来自种棉。在主产区，这一数字更占到50％－70％。

因地理位置等原因制约，新疆并非棉花历史产区。到上世纪80年代初时，中国的棉花面积、产量约在7000万亩和300万吨。主要产区还集中在黄河及长江流域，面积和产量均在全国总量的80％左右。

随着这些地区生产下滑，新疆则以南疆北缘及北疆南缘为核心异军突起。除自身自然条件优越外，政治及经济因素，均不可忽视：

其一，粮食自给是基础。在以粮为纲时代，新疆农业种植结构长期以粮为主，这一局面最终被粮食自给打破。再加上灌溉、地膜等科技进步及耗水量小等因素，新疆开始主动扩大种棉。

其二，与内地棉区不同，除南疆少数地区外，新疆粮食复种指数低，而棉花的平均单产在全国名列第一，在考虑运输费用后，经济系数仍较高。经济效益，是新疆棉花面积不断扩大的主要原因。

第三，1985年至1995年，中国棉花短缺，国家对新疆棉花需求始终有增无减，在给与大量基础建设投资、定价及调运优惠的同时，一再要求“新疆尽最大努力，多生产和收购一些棉花，缓解口内纺织企业用棉困难”。

1997年时，受满足国内需求及稳定边疆地区安定双重因素助推，新疆获得的政策倾斜达到顶峰：国家一方面要求“冀鲁豫三省多种一点粮食和其他作物，少种一点棉花”，另一方面，又做了“安排贴息贷款”，“对因市场供过于求销不出去的部分，由国家收购转入储备”、“鼓励使用新疆棉顶替进口棉”等安排。

事后来看，这些安排仍属“权宜之计”。就影响新疆棉花生产的根本性因素来说，国家同期开始的两项政策，效用更为持久：

其一，为保证棉花供应稳定及发挥地区优势，国务院调整全国棉花生产布局，实施棉花西移战略，启动新疆优质棉基地建设。从“九五”起连续三个五年计划，共完成投资103.3亿元，建成大量优质棉田。

其二，“十五”期间，棉花又被列入新疆“一黑一白”战略，在进行农作物种植面积选择方面获得大量扶持。从2003年起到2012年，新疆棉花产量增幅近一倍。

其三，通过非传统投入数量增长和质量提升实现科技兴农效应及以工哺农效应。化肥等耕地替代型现代投入品的利用，对中国棉花及其他农产品生产率具有关键意义。

单纯就自然条件来说，新疆植棉仍有巨大潜力：其位于亚欧大陆中部，属大陆型干旱半干旱气候区，光热资源丰富，空气干燥，棉花烂铃较少，虫害少。此外，按自然条件，新疆棉区分为东疆、北疆和南疆三大地区，各个生产单位相对独立，自然风险小，有利高产稳产。

据生态区域法预测，新疆棉花的极限单产可达287公斤／亩。除此之外，新疆还拥有宜棉荒地5000多万亩。随着水土资源的大规模开发,在未来15年－20年里可为棉花生产新增3000万亩调整空间。

疆棉摇摆

从1995年算起，新疆棉花发展的“黄金时代”，在内外双重原因制约下，延续了不足20年。

就外因来说，是随着国家对于粮食安全的重视程度被逐步提高，棉花在整个农业扶持中的地位，开始相对下滑。

在蜜月期内，国家给予新疆的扶持，除了生产基地建设投资外，还包括良种、保险保费、出疆棉花及棉纱等制品运费等财政补贴政策。

随时间推移，这些补贴的标准已显得日益拮据。国家发改委的一位相关官员曾坦言，“国家2000年后对棉花生产性投入确实不足，100多个产棉大县基本上没有生产性投入，这也造成了地方政府抓棉花生产积极性不高。”

以农资综合补贴为例：现行农资综合补贴资金以粮食生产指标为主要依据，并没有充分考虑新疆棉花主产区的特殊性。

对于冀鲁豫苏皖鄂等既是棉花又是粮食主产省的地区来说，农资综合补贴资金基本可以覆盖省内大部分地区；而新疆作为最大棉区，粮食仅仅维持平衡，大部分地区没有农资综合补贴。

标准同样不高的，还有为新疆棉花外运给予的补贴。受赋税高、产业配套能力差、远离主要市场等原因，新疆棉花加工能力较弱。近七八成棉花及棉纱需出疆。因车皮紧张且成本高，国家对此给予补贴。但据农业部门测算，目前的补贴仅适用于运输到天津，到广州则相差不少。

为解决上述问题，2007年时，国家发改委在针对全国棉花生产基地发展时提出过相关规划。但由于资金问题，规划最终被搁置。

就内因来说，新疆也遇到了和国内其他农产品类似的多重问题：

其一，目前新疆绝大多数棉田还属于小农户经营体制，规模有限。随着物化成本及拾花人工成本不断提升，到2012年时，新疆棉花的平均成本已经超过2000元/亩，南疆手摘棉的成本更高达2300元/亩。

如此一来，新疆多年来一直维持的棉花成本一直与美国、澳大利亚接近，比印度、巴基斯坦价格高10％－20％的优势，不断被削弱。

新疆阿克苏阿瓦提县农经局一位官员告诉《财经》记者，即使按照当地每亩地产量为450公斤左右，必须达到这个数字，才能不赔不赚。往年即使按照20400元/吨的价格计算，一亩地也就赚500块钱左右。

按照这一标准计算，虽新疆地广人稀，一家人耕种二三十亩棉田，但一年的收入也只大约在2万元左右，跟外出打工收入相若。此外，由于棉花用工比种粮多50％，且劳动强度大，扣除用工和土地成本后，收益几乎与小麦相当。就棉农来说，缩减棉花的意识正在不断变得清晰起来。

为解决上述问题，多年来国家及新疆层面均在推动机采棉。希望以此减少生产环节，降低物化及人工成本。

但据《财经》记者采访的多位新疆棉花生产人士称，截至目前，除了在生产建设兵团内部部分推广了机采棉之外（仍存在可纺性较差、强度低且杂质高等问题，优势并不明显），地方上才刚刚起步，且难度较大：

一是机采棉的产量损失和等级降低部分抵消了节省；二是推广不仅需要地势平整、地块大，还需要适合的品种，种植模式等农机农艺的配套；三是加工需要配套清花机、运棉机等，投资大，地方棉农对技改缺乏积极性。

数字能够佐证推广难度。新疆农业厅种植业处处长李德明告诉《财经》记者，据农业部门统计：2013年时，新疆推广机采棉386万亩，较上年增加182万亩，实际机收面积只有85万亩；今年全区推广机采棉种植模式456万亩，最终实际机收面积可能不足四分之一。

就在成本提升之际，新疆棉花的内在品质，却因过去三年的临时收储等原因不断下降。棉农单纯追求皮棉衣分高（出棉率）的品种，导致纤维质量并不理想。对一般棉农而言，优质不能优价，利益存在隐性流失。

对于新疆地方政府来说，因棉花市场风险较大，对于扶持棉花生产的积极性，也在不断降低：

“‘一黑一白’，现在不怎么提了，过去‘一黑’指的是煤炭，现在石油工业也起来了，到底哪个是黑，分不清楚。就‘一白’棉花来说，现在地方的态度是什么盈利推进什么。有些地方还提出了‘一红’战略，有的是种辣椒，有的是种番茄。”李德明说，“鸡蛋不能放到一个篮子里。腾出地和水资源发展其他，能让农业产业结构更加合理。”

从2008年起，新疆种植结构调整的步伐就开始明显加快。它明确提出：除了那些不得不种的地区之外，十年内减少棉花1000万亩。“新疆一直提达到300万吨以上的生产能力。现在已经超过了。棉花价格低的话，不能强迫农民种。农民收入是前提条件。”李德明说。

国棉萎缩

新疆棉区的发展窘境，在中国其他传统棉区，表现得更为严重。

长江中下游棉区、黄淮海棉区、西北内陆棉区、北部特早熟棉区和华南棉区，曾是中国传统的五大棉区。改革开放以来，后两地退出了棉花生产。

据山东财经大学副教授朱启荣研究，20年来，前三大棉区内部较大的变迁共有两次。先是从长江流域的湖北、湖南等地迁到黄河流域，接着是从这两个地域迁到西北内陆。

变迁的原因，除气候导致严重病虫害频发外，共有两个：

和新疆一样，核心问题一直是粮棉争地。按中国农业生产布局，粮棉主产区往往重叠。长江中下游是中国最大的水稻主产区和第二小麦主产区，黄淮海则是中国第一小麦主产区和第二玉米主产区，两大棉区的粮食总产量接近中国三分之二。

历史上，粮棉争地矛盾一直存在。随着国家对粮食生产实施“三补一免”政策后，粮食的比较效益明显高于棉花。

以山东德州为例：按照国家临时收储价格每吨20400元，籽棉合每斤4.2元计算，每亩收入在1800元左右，去掉人工成本，以及种子、化肥、农药，每亩棉花，相对于种植小麦和玉米，毛收入要少300元。

除此之外，随着长江、黄河两大棉区近年来区域经济发展，工业化、城镇化水平不断提高，其他兼业机会增加，农业劳动力不断向外转移，已无法满足棉花生产对劳动力密集型的产业需求。

同样以德州为例：其棉花种植最高峰时1984年有340万亩，到2008年还有290万亩，此后每年以10％以上速度下降，到了2013年只有110万亩。

据当地棉协一位负责人称，2014年德州的棉花种植面积将历史上第一次下降到100万亩以下，大概有80万亩，明年可能还会更低，预计只有60万亩。“最后除了那些只能种植棉花的地方之外，都会改种。”这位人士称。

和新疆一样，地方层面的自发调整纷纷出现。湖北省农业厅下发的《棉花产区种植结构调整指导意见》称，要进行棉花种植结构调整，此一做法在其他棉区亦有效仿。

从全国层面来看，据国家统计局数据，2013年中国棉花播种面积6525万亩，比上年减少510万亩，已降至10年来最低水平。而在1992年时，全国棉花种植面积1.02亿亩，20多年时间内，中国棉花种植面积已减少接近一半。

2014年新疆棉花目标价格的试点，不包括上述传统棉区在内，更是让其棉农感到意兴阑珊。

“试点政策的漏洞在于，仅在新疆维吾尔自治区实行，使其地区内的植棉成本下降、棉农收益提高，但却会形成全国范围内的棉花价格‘多轨制’，对内地棉农交售籽棉产生冲击，势必造成内地棉农‘种棉难’，‘改种也难’的问题。”在此前进行的棉花高峰论坛上，一位业内人士如此评论。

由于今年目标价格政策公布相对较晚，4月上旬长江流域、黄河流域棉区育苗已经开始，部分地区已经开始移栽，种植结构无法再多做调整，面积不会因此再出现明显下调。

但业内人士担心，如果今秋新棉上市后价格下跌明显、植棉收益大幅下滑，2015年黄河流域、长江流域棉区的棉花面积缩减速度可能还会加快。

针对于此，棉花业内均猜测认为国家会参照目标价格，对其他棉区的生产进行补贴。使其能够安心生产。

对于这一猜测，此前发改委的一位相关官员曾经表示：除了新疆试点的区域之外，还有长江、黄河流域主产区，国家也会适当地给予补贴，“怎么补，补多少将由财政部发布”。

中国棉花协会也有相关人士表示：国家将对黄河、长江流域主产棉区的棉农给予定额补贴。补贴对象限定为实际种植棉花的农民，确保种棉农民得到实惠。可能是内地棉区补贴2000元/吨。

对于这些消息，全国棉花交易市场总经理丁好武在年内进行的一次行业论坛上表示：内地的政策并不是简单地把钱给分掉的事情。到底怎么补，有两个问题：

首先，是按产量补，还是按面积补给农民。

其次，是各个省里定政策，还是中央政府有关部门制定相对比较统一的政策。“如果各省自己操作，恐怕会带来整个棉花行业的一片混乱，包括植棉市场的一片混乱。”

国产棉岔口

因收益下降，中国三大棉区自发缩减棉区面积，具备经济理性。但从全国供需角度看，会有何种影响？

先看国内供给：按照农业部“十二五”初期的棉花发展战略研究报告，即使不考虑出口因素，仅为满足13亿国内城乡居民的衣着和生活用棉需求，中国棉花生产就需要基本稳定在7500万亩、650万吨。

据中国棉花经济信息系统监测，2014年预计棉花全国总产将为622万吨，较2013年减少80万吨，减幅为11％。

中国棉花协会的调查数字则更为严峻：预计今年中国棉花产量600万吨左右，减少100万吨，减幅14.2％。

再就国内需求来看，过去三年，受国内棉价高企影响，纺织行业整体发展并不景气。不少企业被迫放弃订单，或者将其生产链条转移到越南、印度等国家。

对于这些趋势，中纺集团的一位分析师告诉《财经》记者：“中国毕竟是一个纺织业大国，这几年的确有一些低端的纺织业务在向东南亚及南亚转移。但是高端纺织业，中国仍然牢牢抓在手中，这不是短时间内其他国家能够赶超上来的。”

如此供需形势，按照2014年情况来看，中国为满足国内及出口需求的棉花总量，预计为850万吨左右，缺口将超过200万吨。

这一数字意味着，中国国产棉花已无法满足国内需求。而这原本是各方认定的国内棉花产量的底线。短期来说，因国内仍有大量国储库存，可在一段时间内满足国内需求。

但从长远来看，根据农业部 “中国农业可持续发展决策支持系统”的模型分析结果表明：未来十年我国粮食作物和棉花都将大幅增加。其中，棉花到2020年时的需求将增长到900万吨，需进口300万吨，自给率降至67％。

如完全考虑经济因素，国内棉花生产成本较高之下，进口棉增加具有合理性。“国内现在把目标价格定在19800元/吨，如果这个价格新疆都没有成本优势，那就不要继续种棉花了。国外不到一万就能搞出来。不可能因为你成本两万，就卖两万。”生产建设兵团棉麻公司总经理梁东亚说。

但因棉花的产业链很长，关系国计民生的各个方面。中国从来不把棉花当做单纯的农产品，一向对于棉花进口增加颇为警惕。虽然近年来为了满足出口需求对棉花进口的容忍度提高，但国内棉满足国内需求，避免成为另外一个大豆，仍是各方的基本底线。

“棉花产能还是要的，学者说不要了，中央层面谁敢说不要？”中国社科院农发所研究员李国祥说。

“国内棉花生产必须保证国内自用棉消费。至于说纺织、进口大出大进两头在外则另当别论。一定要加大国家对棉花的扶持，要充分挖掘潜力，努力提高棉花生产水平，不足的部分通过国际市场调剂。”国家发改委农经司副司长方言说。

她认为，从区域布局来说，还是要巩固发展新疆棉区，总体来讲新疆棉花不能低于2200万亩，产量应该在270万吨以上。

与此同时，她还曾提出要恢复冀鲁豫棉区，冀鲁豫还是我们国家最大的棉区，而且交通条件非常便利，对于平衡国内棉花价格作用非常强。

在这些地区，要增产，方言认为有三条路线：一是培育推广优良品种，二是开放高产栽培技术，三是改善生产条件。

还有进行棉花交易的相关人士认为，假如国产棉花要继续生产下去，作为政府部门以及行业自身都需要去认真思考的，是中国的棉花生产集约化、规模化到底怎么走。

这位人士的建议是：其一，对于棉区内已经形成规模种植的大户，应该在政策上体现扶持其加速机械化种植的过程。

其次，下一步的重点是在现有基础上建立区域性专业化生产基地，全力推进不同生态类型区的专业化、标准化、规模化和商品化生产。例如，为凸显特点，新疆棉花将突出多类棉生产的优势，大力发展优质中绒陆地棉，积极发展中长绒陆地棉，尽快建立优质长绒棉生产体系，积极培育专用棉生产，全面提高新疆棉花生产的应变能力，保证中国棉纺工业对多类型棉的需求。

“现在的问题是，一说棉花，都认为自己有产能非常重要。要保护自己的棉花产业，要保护产业链。”农业部一位曾经在新疆农业厅挂职的官员说，“但与此同时，国家的政策又一直摇摆不定、消极管理，几乎没有什么能够落实的真金白银措施。”

“如果我们一是头疼医头脚疼医脚的办法来解决问题，始终没有长远的产业发展规划，中国棉花的未来，不容乐观。”这位官员称。