反复斟酌多年之后，煤炭资源税改革的时间表终于确定。今年12月1日起，中国将实施煤炭资源税改革，同时清理相关收费基金。

改革后的最大不同，是煤炭资源税的征收方式将由目前的从量计征改为从价计征，税率幅度为2％－10％，具体适用税率由各省拟定。由于从量计征税负较低，而从价后税负增加较多，因此在增加税负的同时，相关收费项目面临清理。清费能否到位，关系到煤炭资源税费改革的成败。

资源税从价征收的核心考量是鼓励资源合理利用，同时增加税收收入。从量征收是应纳税资源产品的销售数量，乘以规定的单位税额计算纳税，每吨资源品价格一刀切，往往金额较低；从价征收则按照每吨产品的具体价格，设置税率征收。

有人担心，如果税负增加而收费项目并未显著减少，本不景气的煤炭行业就将遭遇灭顶之灾。与此同时，清费正税也是杜绝灰色收入增加政府财力的举措，如何在增加财政收入的同时不增加企业过多负担，各地税率的最终确定也显得至关重要。

对于此一疑问，9月29日，国务院总理李克强表示，清费立税后煤炭企业的总体负担不能增加，这是此次改革的前提，要明确写入文件中。

“现在企业面对的各项收费确实太多了，有些地方的收费项目就像‘梁山好汉’一样，108项都不止，更重要的是，一些地方的收费不仅项目多，而且很不规范，一些企业通过疏通‘关系’就能少交钱，甚至不交钱，这不仅有寻租的空间，也干扰了公平竞争的市场环境。”李克强说。

但是，改革的意愿和改革的现实之间，仍然有很大的张力。此次煤炭资源税改革的成效如何，犹待在日后落实的现实中慢慢观察。

时机已到

推进煤炭资源税改革，清费立税、减轻企业负担，这是深化财税体制改革的重要内容和既定任务。

2011年底，修改后的《资源税暂行条例》公布，并于当年11月起实行。修改后的资源税暂行条例对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，并相应提高了原油、天然气的税负水平，油气资源税按5％的税率征收。但煤炭资源税依然从量计征。

从上世纪80年代起，中国开始对自然资源征收资源税，征收模式都是从量计征，即按照应纳税资源产品的销售数量，乘以规定的单位税额计算纳税。

多年来，资源产品价格出现明显的单边向上趋势，从量计价的方法，很难使资源税收随着资源产品价格和资源企业收益的增长而增加。特别是在很多资源产品价格已较大幅度提升的情况下，资源税在这类产品价格中所占比重过低。

2010年以来，新一轮资源税改革启动。2011年11月，油气从价计征资源税的改革推广到全国。长期以来，煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70％左右。相对于油气资源，煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽，影响更大，改革也更为复杂。因此，煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出，而是被搁置了下来。

据了解，2013年中国煤炭消耗总量为36亿吨，占一次能源消耗总量的70％。

国务院发展研究中心产业经济研究部研究员钱平凡对《财经》记者表示，早在2000年左右相关部门就开始研究煤炭资源税改革，但由于煤炭一直在涨价，如实行从价计征很可能加剧煤价上扬，所以一直没有推行。而目前这个阶段煤炭价格走低，煤炭行业经营困难，恰好为改革提供了时机。煤炭行业也需要清理收费项目统一纳税，寄希望于通过费改税能走出低谷。

目前，中国煤炭行业正处在价格不振、利润下滑的低谷。据中国煤炭工业协会的数据，截至2014年8月底，全社会煤炭库存已持续33个月在3亿吨以上，煤炭价格则较2008年7月的历史高点下降超过35％。国家统计局发布的数据也显示，今年前八个月，规模以上煤炭开采和洗选业利润总额同比下降46.1％。煤炭企业亏损面超过70％，有70％的煤炭企业减发工资，30％的煤炭企业出现欠发工资现象，20％的煤炭企业工资下降幅度超过10％。

产煤第一大省山西省的统计数据标明，今年一季度山西煤炭综合售价平均每吨为401元，而在2011年则为656元，这也导致煤炭企业利润严重缩水。

煤炭行业的经营现状，为煤炭资源税的增税改革提供了环境。

清费难题

相关煤炭收费项目的清理是关键，也是长久以来的难题。财政部副部长史耀斌在日前召开的煤炭资源税费改革工作会上表示，清费工作是否到位，关系到煤炭资源税费改革的成败。

按照规定，此次改革将清理涉煤收费基金，将煤炭矿产资源补偿费费率降为零，停止针对煤炭征收价格调节基金，取消山西煤炭可持续发展基金、原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金。

中央财经大学中国煤炭经济研究院2013年3月发布的一份研究报告披露，目前全国涉煤税费合计不少于109项，其中涉煤税种21个，各种收费不少于88种。除税收以外，政府的收费占到了煤炭企业净利润的43％。中国煤炭工业协会的估算也显示，煤炭企业各种税费的负担占销售收入的21.03％，各种行政性收费的负担占到14.01％，合计35.04％。

据《财经》记者了解，煤炭资源开发是内蒙古的支柱产业之一，2013年的应税原煤产量为10.68亿吨。以该自治区某煤电公司为例，2013年公司外销煤炭收入10.92亿元，负担的资源税和相关费用总额为1.09亿元，总负担率9.98％，其中资源税0.19亿元、负担率1.76％，矿产资源补偿费0.11亿元、负担率1％，煤炭价格调节基金0.48亿元、负担率4.39％；地方行业的煤管费等0.31亿元、负担率2.83％。可以看出，企业的费用负担大大超过税收负担。

对此钱平凡表示，各地对煤炭资源的收费项目不尽相同，其中山西的收费最为混乱，情况最为严重，收费项目更多。除了中央和省内规定的各种收费名目，还在路上到处设岗，运煤车过收费站就要留下“买路钱”。一辆车收多少钱，完全由收费站的工作人员说了算，据说“随便一个收费点的员工都能开上路虎”，乱收费问题之严重可见一斑。

“由于涉煤的每个环节都有利益可占，相关机构和人员都不愿意失去这种收益。”钱平凡说。

由国务院特批，山西省于2007年设立煤炭可持续发展基金，主要用于单个企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题。

数据显示，2007年山西省煤炭可持续发展基金征收了103亿元，2013年达193亿元，2007年至2013年共征收约1136亿元。以2013年的193亿元计算，相当于当年山西省当年公共财政收入的一成多。

在接受记者采访时，山西汾渭能源开发咨询有限公司董事长常毅军表示，煤炭收费项目的清理最为困难，没有强硬的督查根本完不成。

为资源税改革做准备，一些产煤省份此前已经开始着手清理收费项目。今年6月，山西省出台的《涉煤收费清理规范工作方案》显示，该省当前涉煤收费达四大类27项，山西省财政厅初步测算，通过清理规范，2014年至少可减轻煤炭企业负担60.87亿元，吨煤减负6.5元；2015年再取消两项收费后，可至少再减轻煤炭企业负担74.64亿元，吨煤再减负7.8元。两步改革全部到位后，吨煤减负量至少可达14.3元，每年至少可减轻企业负担135.51亿元。

除了这些收费项目，山西全省拿不上桌面的乱收费到底有哪些，规模有多大，能不能清理到位，依然是问题。

常毅军说，客观上说山东和内蒙古的煤炭开采条件并不好，煤质也不如山西，但它们为什么能够盈利，而山西的煤炭企业却步履维艰？主要还是包括乱收费在内的煤炭管理出了问题。

他表示，一吨煤从坑口出来最终到消费者那里，中间需要缴纳几十道甚至上百道费用，经过长时间的流程。如果中央和省里下决心做这件事，以此减轻企业负担，提升全省的经济竞争力，就应该把所有的运煤车辆收费站都取消，煤炭生产企业只要有合法手续就可以自由生产和销售。“本来也不是难上天的事情，但这样一来相关机构和官僚就会想，那留下我们还有什么意思？”他感叹。

史耀斌在前述煤炭资源税费改革工作会上表示，各地应该全面清理涉煤收费基金，将煤炭矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭价格调节基金，取消煤炭可持续发展基金、原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费。对地方政府违规设立的其他涉煤收费基金，坚决取缔。

在接受《财经》记者采访时，国税总局有关负责人表示，不管哪个领域的税制改革，费改税历来都是有难度的，所以财政部税政司还专门设立收费处，加强对税改过程中清费工作的督查。

该负责人说，要进行煤炭资源税从价计征，清费是第一位的。“如果最后收费项目没有清理到位而税又加了上来，煤炭企业更加无法脱困，不就麻烦了吗？国家的税怎么立得住？”该负责人说。

税率高低

在税收制度设计中，税率是最核心的要素。目前资源税除了焦煤是按照全国统一的每吨8元从量计征之外，其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异，其中山西和内蒙古的标准都为每吨3.2元。

按照财政部和国税总局的规定，改革后煤炭资源税税率幅度为2％－10％，具体适用税率由省级财税部门在上述幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级人民政府拟定。

两部门强调，结合当前煤炭行业实际情况，现行税费负担较高的地区要适当降低负担水平。省级人民政府需将拟定的适用税率在公布前报财政部、国家税务总局审批。

据《财经》记者了解，山西省晋中市财政局此前曾分别按照从价计征2％、3％、4％和5％的税率，对该市42座煤矿进行了测算，得出结论为资源税税率每提高1个百分点的计征率，税收贡献率同步递增1％，影响利润率下降1％。以资源税税率5％为例，税收贡献率由从量计征的17.54％增加到22.51％，利润率由25.16％下降到20.19％，调整幅度不是太大，且利润水平仍高于其他行业。

据此晋中市财政局认为，实行从价征收税率为5％的计征方式，其增收效果是明显的，且对企业利润影响不大。如此既走出了征收不科学造成的困境，又提高了环境补偿资金的额度，每吨由29.23元增加到50.88元，改革收效显著。

而山西省财政厅去年也进行过测算，在全面取缔涉煤收费，包括取消煤炭可持续发展基金的前提下，要保证地方现有收益，以煤炭平均售价每吨465元计算，资源税税率可定为7.4％。

增加后的资源税，将为地方增加财力。

2013年内蒙古煤炭资源税收入为34.18亿元。改革后如按5％的税率征税，煤炭资源税将达到152.23亿元，增收118.05亿元，增长3.5倍，可使当年资源税整体收入由70.64亿元增加到188.68亿元，占当年税收收入的比重由5.70％上升为15.54％，占当年财政收入的比重由2.66％增加到7.09％。

陕西省也是资源大省，2013年煤炭产量4.93亿吨，产销量居全国第三位，煤炭资源税的贡献在整个财政税收中占比也相当大。陕西省2013年财政预算执行情况报告显示，资源税收入23.5亿元，据陕西省地税局预测，煤炭资源税由从量征收改为从价征收后，陕西省地税局每年将增收资源税70亿元。

陕西省内有世界七大煤田之首的神府煤田，如果煤炭资源税从价计征税率为5％，目前煤炭价格每吨210元，按照产量今年资源税将达到36.75亿元，同比增长3.28倍。

山东同为煤炭生产和消耗大省，年产销原煤约1.6亿吨。山东省财政部门有关负责人表示，山东将本着不增加煤炭企业总体负担和保证地方既得利益的原则，合理拟定煤炭资源税适用税率。

有煤炭企业提出，从价计征的税率是否可以采用浮动税率，在煤炭销售淡季较低，旺季稍高一些。对此钱平凡认为不合适，这很容易形成税收征管乱局，税收制度设计还是应该相对固定，不宜频繁改变税率。

关于山西省的税率标准，常毅军认为如果真的能借此把全部乱收费取消，税率哪怕定到最高的10％都没有关系，对煤炭企业和山西经济都是有利的，因为由此产品可以自由流通，山西的煤炭行业将更具竞争力。

前述国税总局负责人表示，国务院提出的煤炭资源税改革原则是不增加煤炭企业的整体负担，至于税率到底定多少，还是要看各地清理收费项目的程度，看清费之后税费的总体负担。

此前有人担心，煤炭资源税提高后是否会导致煤炭价格上涨，从而影响到相关下游产品价格，增加消费者负担。对此钱平凡认为，关于煤炭涨价的担心没有必要，除了成本要素，煤炭的价格主要由市场决定，而当前的煤炭市场总体来说供大于求，而且一段时期以内这种局面难以改变，所以资源税改革不会对煤价造成太大影响。

本刊记者李廷祯对此文亦有贡献