司法改革一贯引人注目。在中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，司法改革也最为浓墨重彩。

与十八届三中全会着力破解司法的地方化和行政化两大弊端不同，此次司法改革还侧重解决长期存在的立案难、执行难、申诉难等痼疾。不过，如何推动改革举措落实、实现改革者的意图始终是现实难题。

立案、执行难在配套

实行审判权和执行权相分离只是第一步，“这不是最重要的，关键是加强执行能力和相关配套机制。”

立案难、执行难屡遭诟病，最终影响的是司法的权威和公信力。对于立案难的问题，近年来法学界致力于通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等缓解这一难题，但都是程序上或受案范围的局部调整。此次《决定》明确提出对法院案件受理制度进行改革，变立案审查制为立案登记制，“对法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。

立案登记制此前早有学者讨论。2006年，中国人民大学法学院教授江伟在其主持的民诉法修改专家建议稿中，即提出该设想，但并未被立法机关吸纳。

不过，此项改革能否终结立案难，在实践中会否异化尚有待观察。在司法实践中，立案难的背后不乏有一些“无形之手”，有些地方高院会专门下文或者以口头传达的形式列明不予受理的案件，有些地方行政部门也会对一些案件的立案与否进行干预，尤其是一些敏感、群体性的案件，比如涉及拆迁、土地争议及确权纠纷等，令不少当事人立案无门后转向上访、信访。目前，关于涉法涉诉信访终结制度的改革正在进行。

行政诉讼的立案难在近年来更为明显。目前，行诉法草案已进入三审，其中再次扩大了“民告官”的受案范围。中国政法大学教授应松年认为，《行政诉讼法》的修改存在一个争议点，即哪些社会组织可以成为被告。目前的问题是，法律规定了可诉和不能诉的范围，中间地带怎么解决？多名基层法院的法官对《财经》记者表示担忧，“涉及一些社会矛盾的纠纷，并非法院能管辖的范围，或者是触及司法权边界不明的地带。”

不仅如此，修法之后的一个可能，是案件数量的大幅增长，同时现在推进的法官员额制又将精简法官，“更少的法官承担更多的案件量，法官的待遇又提升有限，必将给法官带来更大的压力和挑战。”

当然，立案登记制并不等于全部立案。最高法院司法改革办公室主任贺小荣在《依法治国背景下司法改革的路径选择》中称，“法院在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查而不再进行实质审查。”这样，形式审查的尺度、如何防止各级法院异化有待明确。

对于执行难，《决定》提出完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革。执行难的破解方案也由法学界讨论经年。学者曾建议，将执行权从法院剥离，交给司法行政机关，或者单设独立的执行机关，这可在一定程度上减少法院的执行腐败。

对于如何“分离”，贺小荣的文章称，“在法院内部将审判权和执行权相分离，建立相对独立的强制执行机构。”

其实，近年来最高法院一直在推动审判权与执行权在法院内部的分离，不少法院成立了执行局。也有法律界人士对此担忧，认为这并非实质上的分离。

中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷认为，在中国目前的司法体系中，司法行政部门最为弱势，如果将执行权交给其可能“前景堪忧”，并且彻底审执分离又有降低司法效率的风险。他认为，实行审判权和执行权相分离只是第一步，“这不是最重要的，关键是加强执行能力和相关配套机制。”

“由于当前社会诚信体系并不健全，当事人自动履行裁判的意愿较低，并且善于转移财产。因此执行机构发现资金流向、及时管控的能力必须加强，同时同步健全社会征信体系，比如加强税务监管、金融实名制等。”程雷说。

最高法院如何巡回

最高法院巡回法庭可能将主要审理再审案件，或者通过提级管辖，审理跨行政区域的行政和重大民商事案件，确保这些案件得到公正审理，因此不会打破目前的审级制度

《决定》的一大亮点，在于“最高法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”的提法。这让不少人猜测，巡回法庭是否类似国外的巡回法院，或者是类似1949年后最高法院曾在六大行政区设立的分院。

贺小荣则称，巡回法庭是最高法院的派出机构和组成部分，不是一个独立的审级，也不是独立的法院，在工作方式上也不能简单等同于传统意义上的巡回审判。

“传统意义的巡回法庭主要是从便民考虑，比如下乡巡回审判，最高法院的巡回法庭与此大有不同，主要审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这与大区法院也不是一个概念，巡回法庭是流动的，以避免长期在一个片区形成新的‘地方化’，并且也不用考虑成立分区法院涉及到的人事、编制问题。”程雷对《财经》记者称。

程雷分析，最高法院巡回法庭可能将主要审理再审案件，或者通过提级管辖，审理跨行政区域的行政和重大民商事案件，确保这些案件得到公正审理，因此不会打破目前的审级制度。“案件也不会太多，否则最高法院承受不了，因此案件的选择会很慎重。”

《决定》还提出探索设立跨行政区划的法院和检察院，办理跨地区案件。近日，北京、上海、广州设立知识产权法院的方案落地，很快会陆续挂牌。不过，这三地的知识产权法院，在设立后的三年内实行的只是省（直辖市）内跨区域管辖。环境资源类的案件也在试点跨区域审案。

贺小荣称，通过设立跨行政区划的法院，集中审理跨区域的民商事案件、行政案件、环境资源案件等，可以弥补省级统管未能完全解决的一些问题，从体制上排除地方因素对公正司法的干扰，确保少数涉及地方利益的案件得到公正处理。

“《决定》只是很谨慎提到‘探索’，还需要一定时间的研究。”程雷说，设立跨行政区划的法院和检察院，与目前的宪法和两院组织法等还有冲突，比如宪法规定，地方各级人民代表大会产生各级法院院长和检察院检察长。跨区域之后，院长、检察长怎么产生？另外，在一些偏远地区，还需要考虑方便当事人诉讼。

陪审员的独立性

此项改革参照西方的陪审制，明确了陪审员的分工，也更加符合设立陪审员的原意

在中国，陪审员其实是参审制，与西方的陪审团有很大区别。关心司法改革的人士指出，中国的陪审员主要集中在基层法院，参与审理的案件很少，“有时法官人数不够时，甚至会找陪审员充数”。另外，由于陪审员长期在一个法院，“为了谋求续聘，根本起不到制约法官的作用，实际上还是法官一人的意见”。此外，陪审员的定位并不明晰，事实审和法律审都参与，还有的法院对陪审员进行法律知识的培训。

对于这一制度，《决定》提出，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

程雷认为，此项改革参照西方的陪审制，明确了陪审员的分工，也更加符合设立陪审员的原意。在他看来，设立陪审员是为了防止法官专断、让普通民众参与司法，以及弥补法官因长期的法律专业的训练而与普通民众生活经验的差距，因此陪审员不应参与审理法律适用的问题。

保持陪审员的独立性，即解决“陪而不审”的问题是其中的关键。他建议，尽快扩大陪审员的数量，建立陪审员库，完善随机抽选的方式。