距离十八届三中全会决定实施“单独二孩”政策已届一年，预想中的第一波生育小高潮却未如期到来。

在中央作出决定的两个月后，浙江省于2014年1月17日对《浙江省人口与计划生育条例》第十九条做出修改，成为全国首个“单独二孩”政策落地的省份。此后几个月，各省纷纷修改计生条例，11月6日，随着西藏宣布实施“单独两孩”政策，全国已无死角。

11月5日，国家卫生计生委官员在新闻发布会上确认，目前全国共有约70万对符合条件的夫妻提出二孩申请，与此前预计每年约200万对夫妻申请差距较大。

当确切得知申请人数时，复旦大学社会发展与公共政策学院社会学系特聘教授王丰一连说了两个“出乎意料”。“不仅政府官员出乎意料，学者也出乎意料。”王丰说，“因为这个数据与政策出台前的预估数据相比，差的不是20％、30％，而是接近70％。”

虽然国家卫生计生委监督局监察专员赵延配在发布会上解释，生育政策有一定滞后性，各地批准实施单独两孩政策的时间也不一样，“最少到第二年、第三年，才能看到整个生育水平是否有一个大的变化”。但他同时也承认，“单独二孩”所涉及的很大一部分是城市人口，即使政策允许，很多年轻夫妇因为多种原因，也并不急于要孩子。

“单独二孩”政策酝酿经年，最后经历国务院常务会议、国务院专题会议、政治局常委会、政治局全体会议讨论后才决定施行，“属于比较重大的计生政策调整”，决策者一个主要的担心在于，政策会使出生人口大幅波动，总和生育率短期内可能反弹到更替水平以上，出现比较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大压力。

然而，就“单独二孩”放开第一年的申请情况来看，决策者的担心并不必要。多位人口学者也据此判断，未来已很难再出现出生堆积，人口政策应该加快从“单独二胎”到“全面二胎”，乃至全面放开的进程，“让生育决策尽快回归家庭”。

“二孩”申请遇冷

据参与“单独二孩”政策调研的人士透露，政策出台前，决策层做了大量调研。其间，一份由20多名国内人口学者编纂的《中国人口发展报告2011／2012：人口形势的变化和人口政策的调整》，对决策起了关键作用。

在这份报告中，人口学家预计：符合“单独”条件的全国妇女总数有3300多万人，实施“单独二孩”政策后，预计3年－4年后可增加1000万－1200万名新生儿。其中，峰值年份总新增人口将达到2600万，总和生育率（一个妇女一生可生育子女数）将由现在的1.6左右，提高至2.4。

中国人民大学社会与人口学院院长翟振武进一步测算，“单独”夫妇生第二个孩子，一般会选择在四年至五年内，分年来看的话，第一年可能有100万人，第二年150万人，第三年达到高峰250万人，第四年又下降到200万人，呈曲线波动。

然而，根据官方公布的数据，截至今年5月31日，全国申请“单独二孩”生育证的“单独”夫妇，共有27.16万对；三个月后，申请人数上升至69万，其中有62万对符合条件的夫妇，拿到了二孩准生证。

“这还只是申请量，申请拿证了，也不一定最后全部顺利生下来，以新政最初的保守估计第一年新增100万-200万新生儿来看，目前尚不足三分之一。”王丰认为，现实情况与政策预判之间差距较大。

美国威斯康星大学研究员易富贤和北京大学经济研究所副所长苏剑对“单独二孩”政策实施以来各省份公开的数据进行梳理，发现从第一个实行新政的浙江省，到人口大省河南，以及特大城市北上广，符合条件夫妇的实际申请量，都远低于政府预期。

比如，南京市符合“单独”条件的家庭约有10万户，政府原先预计2014年将有9000名“单独二孩”出生，但截至7月中旬，南京仅受理4771例申请。

其他省份也大抵如此。截至7月，湖北省符合“单独二孩”政策的62.94万个家庭中，只有1.74％申请了准生证；湖南符合条件、且有意愿和生育能力的27.48万家庭中，总共批准申请1.12万个；山东省符合条件、且29岁以下的家庭有127万个，但到6月底，也仅只发放出了8121张二孩准生证。

“如果刨去原本就打算生二胎、以及生育障碍等因素影响，按照目前实际的申报量测算，‘单独二孩’政策今年新增人口不过几万人，连生育率0.01都提升不了，影响几乎可以忽略不计。”苏剑介绍，他根据模型计算，未来几年中，受新政策影响，每年将平均新增不超过75万新生儿，对人口总和生育率的提高不超过0.07，与官方所预期的生育率提升目标（2.4）相差甚远。

生育意愿转向

每一个统计数据背后，都对应着一个家庭。生育数据的急剧变化，对应着社会生态的快速变迁。

2014年初，尽管事前做了充分准备，江西人叶蕾（化名）还是认为办证过程“非常痛苦”。“尤其是办各种证明，居委会、父母单位、计生办等等，各个部门需要的证明格式都不同，必须满足各部门要求，仅仅是独生子生证明这一项，我们往父母单位就跑了六七趟”，叶蕾称，由于她的父母已经离异，要证明父母离异后都没再生或抱养，得需要双倍的证明材料。

更令人哭笑不得的是，由于当时新政策刚实施，一些政府部门甚至不知道该怎么出具证明，叶蕾只能自己找文件、翻报纸地给政府工作人员解释。在居委会更是碰了钉子，叶蕾说，“大妈们怎么讲都不行，最后还是我妈托人找关系，居委会才盖章放行。”

“从头到尾差不多跑了一个月，已经算是速度很快的了，多亏我妈跑得勤和熟人帮忙，不然能否办下来还真不知道。” 叶蕾形容自己办证经历是“心力交瘁，累觉不爱”。

另一名江西籍80后准妈妈，为办“单独二孩”生育证，冒雨骑着自行车来回奔跑，最快在一天半内拿到了准生证。她得意地在“二胎”妈妈论坛里晒出了自己的“拿证攻略”：总行程22公里，先后盖章12个。

办证虽然辛苦，但真正决定是否再要一个孩子，却更是一个艰难的决定。实际中不乏心生犹豫或干脆放弃的案例。

在武汉一所高校任教的陈因，与前夫育有一子，目前已快上中学。再婚后，对方是“单独”家庭，陈因一度希望再生个女儿。可详细了解了相关政策后，她一直下不了决心去办证。

“再生一个，算一下细账，工作得停一年半载，家庭收入下降，此外还要请人帮忙照顾小孩，养育孩子的花费加起来可不是一个小数字。”陈因说想再等等看。而她的一个大学同学在当地一家媒体工作，至今连一个孩子都不想要。

事实上，从2010年全国第六次人口普查数据来看，类似武汉的全国城镇育龄妇女的生育意愿及生育行为，已多年持续走低。

2010年，北京、上海分别年出生11.6万人、12.9万人，总和生育率只有0.71和0.74，与实现代际更替水平的2.1差距甚大。尤其上海自1993年以来，其户籍人口一直呈负增长趋势。

据上海市人口计生委2009年统计，此前几年，上海户籍生育率一直徘徊于0.9附近，低于国际极低生育水平线1.3。2008年底，在上海举行的人口科学高峰论坛上，时任上海市人口计生委主任谢丽玲就曾公开表示：上海生育水平已是极限中的极限。

此外，在第一人口大省的广东，2010年调查的人口生育率也仅为1.06；而人口问题一向严峻的东北三省，生育率则长期徘徊在0.75左右。

同时，一些人口学家注意到，除了城市，农村育龄妇女的生育意愿也已发生变化。

从2007年开始，中国社科院人口与劳动经济研究所研究员郑真真曾长期跟踪农村妇女的生育意愿。她对江苏2万多名农村妇女的生育意愿进行了连续调研。其结果显示：18岁-43岁的育龄妇女总体生育意愿并不高，平均理想子女数为1.65个，平均希望生育子女数为1.42个。三年后，郑回访发现：符合二胎生育政策、且三年前明确表示会“再要一个孩子”的育龄妇女，只有44％生了二胎；而曾表示“不打算要”的育龄妇女中，只有2％生了二胎。

“农村的生育意愿也在下降。农村人的生育行为，往往低于生育意愿。”郑真真在其调研结论中认为，受到经济、教育等诸多条件限制，农村居民的生育行为也渐趋理性。

郑真真的同事王广州、张丽萍，则在另一份研究报告中通过时间纵比，发现城乡育龄妇女的生育意愿已逐渐趋同。

研究显示，1985年，受调查的乡村育龄妇女的平均理想子女数为2.58个，城镇为1.98个；1987年，上述两个数字分别为乡村3.17个，城镇2.15个；2011年，农村的平均理想子女数降到2个，与城镇的差距缩小到0.16个。

失去的十年

11月5日，国家卫生计生委召开新闻发布会，承认“单独二孩”政策实施后，人口增长低于先前预期。

“按照我们的测算，‘单独二孩’政策今年内只可能增加几万新生儿，这个数字跟目前每年全国新增1200万左右的人口相比，基本没什么影响。”苏剑表示，“单独二孩”政策虽然迈出了重要一步，但政策调整步伐已严重滞后，“错失了最佳调整期”。

从上世纪70年代初，中国开始实行计划生育政策，到1982年左右，直接上升到“基本国策”地位，实行历史上最严格的“独生子女政策”，国内大多省份实行了“计划生育一票否决制”，严控人口出生。在人口大省河南，十多年前还曾推行“铁筛子”行动，实行“有证无证，一律打尽”政策，强制怀孕妇女流产。

“与社会经济发展相比，当时人口增长明显过快，与经济发展不相适应，这种情况下出台‘独生子女’政策，矫枉过正，具有历史必然性。”中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟表示。

上世纪80年代中期，中国曾先后设立了四个“二孩”实验区，即甘肃酒泉、山西翼城、河北承德和湖北恩施，尝试放开二胎。然而，相较于全国总人口而言，实验区覆盖人群微不足道。

根据北京大学社会学系教授郭志刚等学者的研究，2011年之前，全国“独生子女”政策覆盖率占到总人口的35.4％；“一孩半”政策占53.6％；“二孩”政策占9.7％；主要针对西藏、新疆等少数民族的“三孩及以上”政策覆盖仅占总人口1.3％。

2004年开始，第一代独生子女进入生育期，各地陆续对夫妻双方都是独生子女家庭网开一面，允许生育“二孩”，但影响面甚小。

就在全民动员、持续30多年对一胎政策的严防死守中，中国人口形势已经悄悄发生了变化。

2000年，全国第五次人口普查数据显示：中国人口总和生育率已低至1.22。当时的国家计生委认为该数据存在“严重漏报”，将生育率调整为1.8。

此后连续多年，国内人口学家注意到，国家统计局与国家计生委两个部门公开的统计数据，经常出现偏差。“几乎都是国家计生委的统计数据，高于国家统计局数据。”一位人口学者称，“除统计方法存在差异或误差外，不排除利益相关方人为提高了某些统计数据。”

苏剑以2000年的“五普”生育率为基数，参考每年抽样调查数据，逆时倒推，认为至少在1995年左右，中国人口就已进入低生育阶段。

早在2005年，苏剑根据当时国内的经济发展状况，写出《论我国人口政策的走向》一文，提出“应该赶紧调整中国的人口政策，取消计生政策”。但当时没有一家刊物愿意登载这样与基本国策相左的“不同声音”。五年后，这篇文章才最终得以刊出。

“从现在看，中国生育政策的调整，至少晚了十年，已经错失了最佳调整时机。”据苏剑等人测算，即使现在全面放开二胎，全国每年也只会多出生585万－780万人，对提高生育率的贡献为0.5－0.7，仍不足以达到代际更替水平。

近些年，一直反复呼吁中国人口政策及早转向的学者王丰，在“单独二胎”政策实行快一年后再次表示：当初严控人口增长的一切政策前提都已消失，比如“消费太高，积累太少”，现在早已完全相反，今天的独生子女政策，已经再也找不到一条存在的辩护理由了。

何时全面放开

计生政策的调整，直接影响到劳动年龄人口数量，进而影响整个社会经济的发展。

中国劳动力人口正在快速减少。2013年初，国家统计局发布数据，2012年中国15岁－59岁的劳动年龄人口数为9.37亿人，比上年减少了345万人。

国家统计局局长马建堂当时表示：这是中国劳动年龄人口在相当长时期里，第一次出现绝对下降，“需要引起高度重视”。

2014年初，国家统计局再次发布数据，劳动年龄人口比上一年度，又减少244万人。

中国经济发展的人口红利已接近尾声，而老龄化问题接踵而至。

中国社科院人口与劳动经济研究所研究员都阳和同事王美艳的研究显示，中国劳动年龄人群中，30岁以下的最年轻组和最老年龄组已明显呈现此消彼长，最年轻组别将由2011年占劳动年龄人口的三分之一，一路跌至2030年的四分之一，而最老年龄组相应从2011年的占比21.3％，一路升至2030年32.2％。

“这是未富先老。一边是劳动力下降，直接影响经济潜在增长率下降；一边是老年人口增多，社会养老负担加重，且老龄化同时带来储蓄率下降、经济资本增长率下降，以及技术创新能力下降等，人口问题已成为未来中国经济发展的一大挑战。”在苏剑看来，由于人口政策调整大为滞后，即使全面放开生育政策，也未必能解决中国目前面临的低生育人口问题。

“假设生育率保持1.2，这意味着总人口中，每一代人将减少一半人口，七代人之后，中国13亿人口将只剩下1000多万，比眼下全北京2000多万人还少。”苏剑表示，“这还不包括人口问题中的失独家庭问题、养老问题，以及性别比问题等带来的一系列挑战。”

国内人口学家普遍认为，从全球发达国家面对低生育挑战的经验来看，一旦进入低生育阶段，就很难再重新恢复到较高生育率。历史上除了罗马尼亚曾在齐奥塞斯库执政期间采取非正常手段得以提升过生育率外，其后再没有其他国家成功提升过生育率。

“政策可以让人不生孩子，但却鲜有办法让人不想生时生育”，张车伟、王丰等学者也均认为，即使全面放开生育，在目前中国已保持低生育率20多年的状况下，人口很难再出现出生堆积，人口政策应该加快从“单独二胎”到“全面二胎”、乃至全面放开生育的进程，“让生育决策尽快最终回归家庭”。

此前，中国社科院副院长蔡在一次会议中透露：中国最快将在2016年全面放开二胎。而国家卫生计生委则在11月初公开回应：普遍放开二胎，目前尚没有时间表。