党的十八届三中全会明确提出，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。如何把握工商资本进入农业的利弊，发挥好工商资本对现代农业的引领作用，事关重大，有一系列问题需要认真分析研究。
阶段性特征
广义的工商资本进入农业，已有20多年的发展实践。上世纪80年代中期，农业分户经营与市场衔接的矛盾日渐突出，我国东部地区和大城市郊区自发探索出了“农工商一体化”、“产加销一条龙”的经营方式，企业以公司加农户的方式发展农业，取得了巨大成功，对此中央予以高度肯定。这批最早投资农业的企业，规模较小，中小企业居多，大多发育自农村的乡镇企业。
上世纪90年代中后期，农业投入不足的问题日益凸显，国家愈是强调农业的重要性，社会资金却没有投入农业的积极性。为弥补农业投入不足，学术界从理论上提出积极引导大型工商企业进入农业领域的战略构想 。三九集团总经理赵新先1995年提出大型工商企业进入农业领域的“神农计划”，希望集团刘永好等民营企业家1996年也提出了类似倡议，并身体力行地进行了相应的探索实践，效果很好，获得了社会各界的广泛关注和认可，并逐步进入决策视野。时任国务院副总理姜春云指出，大型工商企业进入农业开发领域，实施贸工农一体化，是建立以工补农、以工建农、以工带农机制的重要举措。1998年，中央明确提出鼓励国内外大型工商企业进入农业领域投资开发。此时的聚焦点，依然是从事农业产业化经营，推进千变万化大市场与千家万户小生产对接，畅通农产品销路，促进农民增收致富。
进入新世纪以来，农业产业化战略全面推进，工商企业投资农业速度也不断加快，其中一部分成长为了农业产业化龙头企业，为调整农业结构、增加农民收入发挥了重要作用。与此同时，针对工商企业投资开发农业出现的一些问题，中央2001年提出对工商企业的不当行为，要采取相应的措施，强调应采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展农业产业化经营。
近几年，我国经济社会发展进入新阶段，工商资本投资农业的途径和方式也出现新变化新趋势，一批来自城市的非农工商资本蜂拥进入农业。据统计，内蒙古乌海市投资现代农业的原始资本中，来自工业制造、能源矿产、房地产等方面的资本约占到了投资总量的56％。特别是一些实力强、知名度高的大型企业集团，如联想、恒大、绿城、海亮、网易等，不仅其传统主营业务与农业毫不相关，而且进入农业后，直接从事农业种养环节，流转了大片土地，引起了方方面面的高度关注。
针对这一新情况，最近几年中央已经明确指出，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，同时要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。
回顾工商资本进入农业的历程可以看出，现在的工商资本更加聚焦于来自农业、农村之外的资本，跨业投资进入农业领域掘金。对于这些城市非农工商资本进入农业，特别是直接从事种养生产，如何把握和认识，如何相应地调整我们的政策思路，成为一个重要课题。
历史必然性
随着工业化、城镇化和信息化深入推进，我国农业农村发生了深刻变化，农村劳动力大量转移，土地承包经营权流转速度加快，农产品刚性需求快速增长，为工商资本进入农业创造了历史条件。同时，夯实农业基础地位，促进传统农业向现代农业转变，补上现代农业这块“四化同步”的短板，也迫切需要工商资本进入农业，注入活力和动力。
（一）农村劳动力大量转移为工商资本进入农业提供了重要前提。改革开放以来，我国工业化、城镇化进程不断加快，城乡人口流动障碍不断破除，农村剩余劳动力大量转移至非农产业。特别是务工收入成倍高于务农收入，吸引越来越多的青壮年劳动力加快离开农业农村。农村劳动力大量转移就业，加快了农村土地承包经营权流转，为工商资本进入农业创造了前提和契机。同时，工商资本进入农业也有助于填补农村劳动力转移造成的空缺，一定程度上缓解了“谁来种地”、“谁来养猪”的问题。
（二）工商资本进入农业是保障商品农产品供给的现实需要。目前，全国约有2.6亿个农户家庭，其中有60％，甚至有些地方高达80％的农户是生存性的、自给自足生产经营的，真正能够提供商品农产品的不到40％。这种分散经营的农产品供应模式，与工业化城镇化带来的农产品需求刚性增长已不相适应。同时，在农业农村自生的新型农业经营主体，从总体上看规模小、实力弱、创新能力不足，与激烈的市场竞争还不相适应，迫切需要工商资本进入农业，发挥示范带动效应，引领各类新型农业经营主体以市场为导向从事商品农产品生产，最大限度地保障农产品有效供给。
（三）工商资本进入农业是促进传统农业转型升级的客观要求。2013年，我国农业增加值总量5.7万亿元，平均每个农业劳动力创造的增加值仅为2万多元，约是第二产业和第三产业从业人员创造增加值的五分之一和四分之一，与欧美发达国家相比，我国农业劳动生产率则更低。这与我国农业分散、生产要素配置效率低有直接关系，迫切需要工商资本进入农业，带来先进的生产要素配置方式和管理模式，提升农业的专业化和集约化水平，提高劳动生产效率。
（四）工商资本进入农业是企业做大做强的必然选择。从外部需求来看，无论在短期还是长期，我国农产品供应在总量、结构供需上的不平衡将是长期现象，市场需求十分巨大。而且，目前我国每年大约新增人口650万人，新增城镇人口约2100万人，加上居民食物消费结构变化和农业人口进入城镇，农产品需求快速增长的趋势会持续相当长的时期。从内部供给来看，我国经济增速放缓成为新常态，经济结构调整不断深化，房地产热、股票热持续降温，倒逼工商资本寻找新的出路和利润增长点，实现资本保值增值。传统成熟行业竞争激烈、发展空间受限，而农业作为新兴产业、朝阳产业，是不折不扣的蓝海，增长潜力无限，对工商资本有很大吸引力。这本身也成为企业做大做强的理想选择。
运行新机制
多年来，工商资本进入农业的实践，在进入路径、经营管理模式以及处理外部关系方面，形成了有利于其他经营主体行为的运行机制。
从进入路径来看，工商资本基于自身实际和产业情况，进入农业的方式主要有三种方式。
一是直接投资型，主要指工商资本在非农产业获得资金积累后，到农村以购买、租赁等方式获得农业生产资源使用权，如农村土地、水面、山林等，建立种养生产基地，进行农业开发。如浙江海亮集团以有色金属、房地产、教育开发为主营业务，2012年成立海亮生态农业公司，通过土地流转在全国建立了20多个优质生态农产品原料基地。
二是兼并合作型，主要指工商资本利用非农产业积累的资金，参股、并购成熟的农业企业，快速进入农业。如联想佳沃集团全资收购青岛沃林蓝莓果业公司、四川中新农业科技有限公司，接管两者建立的蓝莓、猕猴桃基地和加工生产线，从而迅速完成了在高端水果行业的布局。
三是产业拓展型，主要指工商资本从农业相关产业。一张白纸好做文章的直接投资型方式，是大部分工商资本进入农业的首要选择；兼并合作型可以让工商资本快速完成产业布局，这对资本、技术有较高要求，种养殖周期较长、区域特征显著的产业较为适合；产业拓展型占比较低，主要源于实现农业可持续发展在实践中并非易事，企业进入比较谨慎而致。
从生产组织模式来看，工商资本进入农业在组织农产品原料生产方面形成了多种模式，以企业与土地利用情况、经营主体的关系而言，可以分解为三个“圈”：
从内层到外层，第一“圈”是核心圈，企业流转土地后自建原料基地，雇佣农村劳动力从事生产。组织运行成本当然较高，但可以确保最高质量和最低原料供给，并便于进行试验示范推广。
第二“圈”是联系圈，企业以公司加农户或订单农业的方式，组织农户、农民合作社按照标准进行农业生产。组织运行成本相对较低，可以稳定相当大规模的农产品原料供给。
第三“圈”是市场圈，企业在农产品市场进行分散采购，组织运行成本最低，适合资产专用性不高的品种，如一般农产品加工等，由于有企业的进入，很容易形成产业集群和原料规模生产基地。
在实践中，工商资本进入农业生产环节，单单采用一种组织模式的较少，多数是多元化的经营，在三个“圈”上都有布局。
无论采用何种生产组织模式，工商资本要长期发展、做大做强，需要妥善处理好以下三方面的外部关系。
一是与农民的关系。这是工商资本进入农业实现持续发展的根本，更是要处理好的头等大事。无论是流转土地、雇人从事生产，还是发展订单农业，都需要当地农民的大力支持和积极参与。与农民合作，企业只负盈不负亏，农民不答应；只负亏不负赢，企业更是不能生存。实践中，企业可以通过实行保底价收购、保底收入+股份分红、二次利润返还等多种形式，与农户形成利益共享、风险共担的共同体，让农民得到实实在在的好处，实现共生共赢，工商资本进入农业才能走得更远，实现做大做强的发展目标。还有一些工商资本服务当地、兴办社会事业、提供社会福利等，也不失为一种密切与农民关系的有益补充。
二是与市场的关系。这是工商资本进入实现农业繁荣发展的关键，也是其优势所在。农业与非农产业经营有很大区别，一方面自然风险、疫病风险、质量安全风险较大，市场波动频繁；另一方面企业背后还有一个产业、一大批农民以及一大片土地，一荣俱荣，一损俱损，社会责任巨大。因此，工商资本进入农业不仅要与市场有效对接，畅通销路，更要审慎地把握市场波动和形势变化，并把这些市场信息便捷、有效地传导给农民，及时调整农业生产计划。在这方面，取得成功实践的龙头企业有很多好的做法和经验，值得新进入的工商资本借鉴学习。
三是与政府的关系。这是工商资本进入农业实现繁荣发展的重要支撑。从我国国情出发，农业是弱质产业，既要发挥市场配置资源的决定性作用，又要依靠政府采取切实有效的政策措施提供指导服务和扶持。工商资本进入农业，要符合国家产业政策导向，认真研究产业布局、土地流转、投融资、城镇化、走出去等方面的政策内涵，吃透中央精神，把握全面深化改革的重大机遇，享用政策红利；也要自觉履行社会责任，带动农业产业和农民发展。
梳理利与弊
工商资本进入农业，从总体上看，效果是好的，对于促进现代农业发展发挥了重要作用，但也对当前农业农村发展提出了一些新挑战。
（一）工商资本进入农业有正绩效。工商资本投资现代农业，不仅带来了资金，还注入了人才、技术、管理等先进生产要素和经营模式，对农业农村发展产生了深远影响。
一是促进资本要素向农业农村流动，提升了农业集约化水平。资本是现代农业发展的血液。工商资本进入农业，带来了现代农业发展急需的资金，既缓解了财政投入的压力，也弥补了信贷投入的不足。在资本的支持下，建设农业基础设施，大力发展专业化、规模化生产，改变了分散经营土地零散化和不经济的现状，提高了劳动生产率和农业效益。江苏省宿迁市2009年-2013年，300多家工商资本到农村进入现代种养业，累计投资30多亿元，占投资种养业所有资金的50％以上，极大地提升了现代农业的要素聚集。
二是促进先进适用技术进入农业，增强了农业产业竞争力。技术是加快现代农业建设的决定力量。工商资本进入农业，通过应用先进的生产、加工设施设备，采用现代化的生产流水线，提高了农业物质装备条件；通过引进和推广新品种、新技术、新工艺，发展精深加工，延长产业链条，提高了农产品的科技含量和竞争力。从事房地产开发、贸易投资和建筑业的江西省鹏辉集团，2008年成立了鹏辉高科粮业有限公司，经过多年研发，培育出了适宜糖尿病患者食用的五谷丰登一号水稻和适宜心血管疾病患者食用的莲塘巨胚红、赣巨一号等功能性水稻，水稻附加值大大提高。
三是促进现代管理理念注入农业，推动了农业生产经营方式转变。管理是提升现代农业发展水平的关键。工商资本进入农业，把先进的生产方式、科学的资源配置方式、现代化的管理理念带到了农村，改变了传统落后的生产管理模式。联想佳沃集团把蓝莓生产全过程分解为150多个作业工序，制定了详细的标准化工作手册，指导种植农户按照手册要求，对蓝莓树进行种植和管护，探索出了一套“麦当劳”式标准量化、可复制的生产模式，在将工业化理念运用于农业发展方面进行了有益探索。
四是促进农民就业增收，提高了农民的自我发展能力。中国要富，农民必须富。工商资本进入农业，一方面，为农民拓宽了多元增收渠道。促进土地流转，增加了农民财产性收入；组织农民从事生产，增加了农民经营性收入；推进农村劳动力转移成为产业工人，增加了农民工资性收入。吉林省抚松县14个工商资本投入现代农业，辐射带动6000多户农户，增加农民收入近2000万元。另一方面，工商资本提升农民种养能力的同时，以合作伙伴、采购商、经销商等多种身份与农户、农民合作社进行对接，也把市场、营销、管理以及企业家精神等知识理念传播给农民，提升了他们的自我发展能力，一些普通农户逐渐扩大生产规模成长为了规范的家庭农场。
此外，工商资本发挥正外部效应的同时，自身也实现了快速发展。据不完全调查，广西壮族自治区工商资本投资农业形成的省级重点龙头企业2013年平均销售收入达2.09亿元，比2012年增长了7％。青海省杰森集团以房地产为主业，投资1200万元成立绿杰特种养殖种植有限公司，从事珍珠鸡、贵妃鸡等珍禽规模化养殖，目前该特种养殖公司总资产达1.24亿元，2013年实现销售收入2900万元，比2012年增长了30％以上。
（二）工商资本进入农业也带来一些问题。既有认识问题，也有动机问题，必须引起高度关注。
一是进入存在一定盲目性。当前现代农业快速发展，政策支持十分给力，投资前景广泛看好，刺激了一些工商资本盲目跟风进入农业领域。前期调研不深，风险和困难估计不足，在没有科学规划的情况下，急于铺摊子、造声势，最后偃旗息鼓、失败收场，有的甚至老板“跑路”，引发农村一系列矛盾纠纷。
二是有一定非粮化、非农化倾向。工商资本是理性人，追求利润是正当表现。在种粮比较效益低、农业与非农收益差距大的背景下，一些工商资本弃粮从经，有的把粮食生产基地改种了葡萄、西瓜等高效益作物。
三是难与农民形成紧密的利益联结关系。一些工商资本未能与当地的农户形成风险共担、利益共享的利益联结机制，有的停留在简单的产品购销关系，大多数农户只获得土地流转租金和工资，难以分享到产业链的增值收益。甚至有的工商资本只顾自身发展，凭资金、技术、市场等优势形成垄断与农民争利，压低农产品收购价格，向农户转移风险，损害了农民的合理权益。
出现这些问题，既涉及工商资本自身的问题，也有政府监管不到位的问题：
在主观上，一些工商资本投资农业的动机不纯，有的是为了套取国家项目资金，有的初衷就是圈地进行非农化，有的是追求土地增值收益，圈而不用，待价而沽。一些地方政府出于政绩冲动，为了招商引资，甚至纵容工商资本的种种不端行为。
在客观上，一些工商资本没有认识到农业投资回报周期较长、市场自然风险较大、劳动监督成本较高等问题，产业和产品定位出现偏差，企业生产经营举步维艰，为了维持生存而游走于制度边缘。一些地方政府缺乏相应的对工商资本的正确认识，没有能力也没有手段对工商资本进入农业给予指导服务。
问题与困惑
工商资本进入农业依然面临不少问题和困难，制约了带农惠农作用的充分发挥。
（一）农地流转关系不稳定。一些农民契约意识、法制观念较弱，单方面违约提前要回土地、在合同期内上涨租金的情况时有发生，导致土地流转成本不断上涨。同时，由于农业项目投资回报周期较长，一些工商资本希望长期稳定流转土地的愿望难以满足，一定程度上影响了其投资建设农业基础设施的积极性。有的工商资本以二轮土地承包期为限，进行了长期土地流转，但到期后能否续约、投资建设基础设施如何处理，目前还没有形成清晰明确且各方接受的处理方式，埋下了纠纷隐患。
（二）贷款保险难。工商资本进入农业领域，一定程度上弥补了农业发展资本缺位问题，但农业投资大、回报周期长的特征，决定了其本身发展壮大对资本补充和金融支持的需求非常强烈。按照现行融资政策和农业用地、农产品的特殊性，工商资本进入农业缺乏有效抵押物，导致其很难形成依靠金融运作实现快速滚动发展的良性机制。据调查，近六成农业企业资金短缺，特别是大量中小企业缺资金是普遍现象。此外，农业保险覆盖范围小、赔付率低，工商资本进入农业难以运用保险有效规避自然、疫病风险。
（三）人力资本获得难。由于工作条件相对艰苦、待遇不高、不够体面等原因，工商资本进入农业依然面临优秀人才留不住、外来人才引进难等问题。特别是深谙农业特征的经营管理人员、科技研发以及技术推广人员，十分紧缺。此外，随着新型城市化的推进，农村劳动力转移加快，普通农村劳动力用工短缺的尴尬也随之出现，农忙季节尤为严重。
（四）设施用地和建设用地难。土地规模化、集约化经营必然需要配套的设施农用地，发展畜禽饲养、水产养殖、育种育苗，特别是直接辅助农产品生产的设施用地，如检验检疫监测实验室、农资仓库、农机具厂棚、硬化晾晒场、办公生活用房等。虽有相关政策，但难以落实，或规模小，或离生产用地较远，难以满足需求。此外，农业的弱质性也导致其获得建设用地指标十分困难，地方政府更倾向于把用地指标划给投资规模更大、创税更高的工业企业，制约了生产经营规模的扩大。
（五）政策导向不明。目前关于工商资本进入农业的利弊得失仍存在较大争议，在中央政策层面上尚无较为明确的政策加以规范和引导，地方政府对于该不该引进工商资本、如何引进工商资本的态度和做法也不尽相同。有的地方对工商资本进入农业给予了大力支持，安排项目扶持、贷款贴息、用地优惠等配套政策；有的地方对工商资本进入农业十分谨慎，多部门联合进行严格评估。政策导向的不明朗，导致工商资本进入农业有诸多顾虑，其积极性受到一定影响。
需要政府引导
对工商资本进入农业，要因势利导、趋利避害，一方面要鼓励支持，另一方面要引导规范。
（一）正确看待工商资本进入农业。发展现代农业，离不开工商资本的支持和参与；在市场决定资源配置的大环境下，也躲不开工商资本的进入和投资。多年的实践证明，工商资本进入农业，发挥自身资本、技术、管理、市场等独特优势，对带动农业发展和农民增收致富发挥了积极作用，必须予以充分肯定。同时，工商资本进入农业尚处于发展阶段、成长时期，出现一些新情况新问题在所难免，要用发展的眼光看待，不能因噎废食。总体上，只要守法经营，有利于现代农业发展、有利于农民增收致富、有利于农村繁荣富强，就应该给予肯定、鼓励和支持，给工商资本进入农业吃下“定心丸”。
（二）鼓励工商资本进入农业发展产业化经营。多年来，一批工商资本进入农业，与农民形成风险共担、利益共享的利益联结关系，发展成为了龙头企业，有力保障了农产品供给、促进了农民就业增收，社会各界给予高度肯定。因此要鼓励和支持新时期的工商资本进入农村、投资农业，重点从事农户和农民合作社干不了、干不好、干起来不经济的领域，如种养业产前产后服务、设施农业、规模化养殖和“四荒”资源开发等产业，种苗、饲料、储藏、保鲜、加工、购销等环节，带着农民干、做给农民看，服务带动农民，发展农业产业化经营。积极探索农民以土地承包经营权入股工商资本分享更多“红利”的新机制，实现共生、共舞、共赢。
（三）加强事中事后监管。充分利用政府和社会资源，增强预判、监测和监管能力，跟踪工商资本经营行为，主动发现违法违规现象。重点跟踪监管流转土地的用途、流转土地租金的支付、工商资本投资农业的进度等，防止工商资本“走歪路”。坚持最严格的耕地保护制度，严禁工商资本进入农业借土地流转之名违规搞非农建设，变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树，毁坏种植条件；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。督促工商资本按照合同约定及时兑付土地租金，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，有效开展土地流转风险预防、控制和处置，及时协调和化解可能出现的土地流转纠纷，切实保障集体经济组织和农民合法权益。跟踪工商资本投资进度，防止套取国家项目资金和出现半拉子工程。同时，提高工商资本进入农业生产经营活动的透明度，为新闻媒体、农民以及利益相关主体共同参与对其的监督创造条件。
（四）发挥市场作用。工商资本进入农业是市场行为，在简政放权的背景下，应减少行政干预，充分发挥市场配置资源的决定性作用。在土地流转上，不能下指标、定任务，搞行政命令，违背农民意愿强行推动，要坚持自愿、依法、有偿的原则，让工商资本与当地农民、村集体平等协商。在资本引进上，不能为了招商引资，搞拉郎配，无原则地给予诸多政策优惠和便利，扭曲工商资本进入农业的价值取向，要坚持底线思维，坚决防止有非农化倾向、圈地占地无意经营农业的工商资本进入农业。在纠纷处理上，要尊重当事各方的市场主体地位，切实保障他们的合法权益。同时，要探索建立合理的农业投资进入和退出机制，让工商资本没有障碍地进来，也要为他们合理退出开辟渠道。
（五）强化政策支撑。建立健全农业政策支持保护体系，在解决制约新型农业经营主体发展的老大难问题中，把工商资本进入农业存在的问题统筹考虑。在兼顾土地流出方和流入方利益的同时，鼓励流入方和流出方签订长期土地流转合同，支持流入方增加土地投入，培肥地力，修建基础设施，提高农业生产能力。要加强金融支持，鼓励支持金融机构为各类农业经营主体发放信用贷款，切实解决有效抵押物少、不好处置的难题。按照“愿保尽保”的原则，扩大农业保险覆盖面，增加保险品种，提高保费标准。在用地指标中明确用于支持新型农业经营主体的用地比例和数量，同时简化流程，加快审批，优先保障各类农业经营主体的生产设施用地及附属设施用地。对在新型农业经营主体就业的大中专院校毕业生给予补贴，并在户籍、社会保障等方面给予城镇居民同等待遇。加大农业基础设施建设，对河道、道路、沟渠等公共设施进行配套完善，切实改善农业生产条件和投资环境，夯实工商资本进入农业的基础条件。同时，对工商资本进入农业的显著成效，特别是农民称赞、地方支持、经济和社会效应都好的典型，加大宣传报道，营造更加良好的发展氛围。
作者供职于农业部农村经济体制与经营管理司