任剑涛/文
福山讨论政治秩序问题的两卷著作经三年成为完璧。第二卷引发的反响，明显超过第一卷。因为第一卷《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》主要是对政治秩序生成的政治史梳理，第二卷《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》(Political Order and Political Decay: From Industrial Revolution to the Globalization of Democracy)以政治衰败为主题，与当下主要国家的政治兴衰紧密联系。这一吸睛之作，自然容易引起人们的关注。
福山的两卷书，主题是一贯的：第二卷集中讨论的问题，在第一卷末尾，已经明确提出来了，第一卷第29章，就以“政治发展与政治衰败”为题。他的论述宏旨非常清楚，一个政体，无论是民主的、还是非民主的，都有政治发展问题。其基本结论是，如果一个政治体不能持续发展，就会衰败。但两卷书侧重点有所不同。第二卷，主要论述的是政治衰败问题。依照第一卷确立的政治衰败含义，主要包括两方面：一是一种政体丧失与环境互动的能力，对环境的适应能力明显降低，变得僵化；二是一种政体陷入了世袭制陷阱或家族制复辟。他在第二卷中对美国政治衰败的讨论，对再世袭化(repatrimonialization)及庇护主义(clientelism)着墨甚多，成为他讨论政治衰败的两个关键概念。
一
福山对现代政治秩序与政治衰败的论述，内容丰富。但切入福山的论说，需抓住三个要点。第一，他是从生物进化的理论视角审视政体或国家的进化。他在第一卷第一部分就特别强调，掌握生物进化的基本特点，对理解政治秩序的进化至关重要。在第29章，总结了“政治的生物基础”五个特点，他并不谈论自霍布斯以来的现代政治学论说政治社会起点的“自然状态”。循此他建立了一个政治秩序的解释框架：一方面，人类一直生活在亲戚关系和大小社会群体中，从来未曾生活在霍布斯式的自然状态、或卢梭式的无视他人状态。这似乎是福山为解释政治秩序起源奠立的新基础。这个生物学的比拟关系，是福山论述政治秩序的方法基础。另一方面，这与他早年遵循黑格尔绝对精神演化的次序论述历史哲学问题，有一种方法上的连续性：《历史的终结与最后的人》，落点在绝对精神最终借助民主政体发现自身而终结历史，《政治秩序和政治衰败》，落点则在逼近历史终结的漫长过程中，历史所呈现的辩证运动。这是一个历史从起源到终结之间的宏大问题。
福山之论，介于政治哲学与政治科学之间。其论好像时政性特别强，基于个案的描述和分析较细致。这是自然的。因为政治理论弱于政治哲学的解释，前者不从概念出发。一般认为，政治科学家的解释上升为政治哲学的解释，会出现混乱。福山讨论政治秩序的这两部书，试图以一个政治科学的解释框架支持一个政治哲学的基本结论。他在书中设定的三个解释指标即国家建设、法治与负责制政府，具有比拟三权分立又不明确界定，更不追究历史根源的解释特点。本来，理解三个指标，只有在总体的宪政框架中才有可能理解；对三个指标的历史追溯，不能截取一段有利自己立论的历史阶段作为论据。譬如，福山说民主问责制兴起于18世纪的西欧，就很可疑。因为在希腊罗马的政治生活中，问责制就成为一个强有力的政治杠杆，没有古典民主、法治基础上的问责奠基，西方国家无法凭空在现代建构相应制度。这是西方国家与非西方国家划分出民主问责与非民主问责界限的历史基石。但福山却在三个指标的界定与解释上，走上一条以需要确立依据的随意道路。福山的这一解释进路，让人陷入混乱，用通常的一句话说，这种“小马拉大车”的解释，很难撑起整个政治秩序的解释框架。
第二，福山的政治秩序与政治衰败解释，是一个宏大的、综观性框架。对其进行学科定位，有些困难。但可以肯定的是，他的结论是政治哲学式的，论述意图上也有政治哲学的基本理念。其具体的解释，体现出鲜明的政治科学特点，无论他对“危险之弧”的引述，还是对非洲、亚洲（中国）多个案例的分析，都是明证。但全书宏大的解释框架，关乎政治秩序与政治衰败的比较性论说，又不是一般政治科学所囊括得了的。大致可以将其论述归入政治理论类型：即确立政治秩序与政治衰败论述主题之后，以历史演化、现实处境、变化趋势，来论说现代民主政体的前途与命运。在这里，首先确立的是一般的政治发展主题，其次确立的是竞争性的政治发展决定政治会否衰败的相关主题。就前者，不分政体，寻求政治发展，是一个着重申述的一般结论；就后者，他特别关心的是西方民主体制表现出来的环境适应性和竞争性能力。他并未表示对民主制的绝望。其实，这从他第二卷的副标题后半部即“民主全球化”就可以看出。
那种断言福山关于政治衰败的论说标志他认定民主衰败的思想转向，值得商榷。实际上，福山一直在强调他所认定的自由民主制度的制度竞争性，基本态度从来没变，只是表述的侧重点有些微的变化。不过，人们也确实看得出来，福山对一种政体或国家结构的竞争能力的阐释，含义上较为模糊：他念兹在兹的国家能力，究竟指的是什么能力，似乎需要澄清：是当下能力、中期能力、长期能力？还是全局能力、局部能力或者具体事务处置能力？在其论述中，国家能力的构成是混成性的，也就是模糊化的。
因此，福山的分析，总给人一种笼而统之的感觉。自然，这并不妨碍他突出自己的中心意向，犹如他就此书答记者问的时候所强调的，民主本身不是问题，而是问题的答案。但问题在于，民主的答案虽然明确，民主运作绩效似乎成了问题。起码，从当下来讲，民主处置具体事务的直观效率出了问题。民主的总体效率也许不容怀疑，但直观效率出了问题，总给人一种危机感。同时“危险之弧”，即从北非穿越撒哈拉以南非洲、中东，时常会到达南亚的广大地区一条弧线，催促他反思“国家失败”的问题。俄罗斯与中国当下提出领土诉求，这对既定的国际秩序是一个重大挑战。因此，福山有着强烈的政治忧患感——非自由民主政体所表现出来的制度侵蚀性，以及民主政体运作的涣散无力，实在是需要一个双关解释。直击这样的难题，体现了福山的著述雄心。
第三，福山确实抓住了一个政治理论论述的重要切入点：赞同民主政制的人们，一般对自由民主政体本身内部的政治衰败，大多掉以轻心；反对民主政制的人们，又基本上秉持一种大拒绝和大批判的态度。站稳民主立场，却又能尖锐批评民主政制的缺失，是一个很少有人持有的立场。
福山恰恰选中了这一论说进路。他特别提出来作为政治衰败个案分析对象的美国，之所以出现政治衰败，一方面，美国开国的设计者着紧的是限制国家权力，他们未曾思考过怎么使国家权力更为有效的问题。其实，福山在此有些混乱，他对美国国家-社会分立之对于国家建构所具有的极端重要性重视不够，而且明显对社会限定国家的重大作用不太在意。因此，他在严厉指责美国国家权力涣散的时候，却又不觉矛盾地讨论硅谷的创新力。
可见，不引入社会因素，是很难全面理解美国的国家总体能力的。另一方面，他在指出美国三权分立制度、尤其是国会制度的运行时，对美国普遍的政治化有种焦虑。他认为美国各种各样的协会力量太过强大，由于这些协会力量的政治化，造成美国国家权力决策效益的衰减。以庇护主义为特征的利益集团引发了两种明显的政治衰败：一是强有力的社会组织庇护能力越强，其政治干预能力也就越强，而聚集政治资源（纳入的庇护成员）就越多。二是这种庇护主义直接导致了一种国家的再世袭化，这种不同于东方家族血缘世袭化的利益集团世袭化，既使国会做出有利于局部利益的立法行动，也就使国家的行政能力受到明显的掣肘。美国的铁路、森林管理的利益相关者、立法机关与行政当局之间的博弈，被福山用来论证自己的美国国家权力衰败的重要案例。在这样的分析中，福山所说的国家能力，大致指的是政府能力。他着紧的，自然是民主政体下制度的发展活力，只要这种活力下降，便呈现出政治衰败迹象。这样的讨论，似乎看不出他宣布民主政体相对于非民主政体衰败的意向，更看不出他对俄罗斯和中国的欣赏。只不过，福山是智库出身的人，浑身充满理性的狡计，他到中国访问，从来不说中国的不是，因此人们会以为他对中国的发展模式充满敬意。
最鲜明体现福山论说政治秩序与政治衰败的第三个特点：他对自由民主政制的辩护，所取的乃是一种弱势的辩护立场。原因很简单，对现代政治制度、现代民主政制的辩护，最强有力的是经济学家的辩护。只有通过对市场经济的强力辩护，才足以整全捍卫建立在私人财产权基础上的现代政制。
出自政治学科的辩护者，所取的几乎都是弱势的辩护立场。就创制现代民主政制的英国来看，民主遭遇挑战最巨的时期，上世纪30年代前后，政治学家几乎表现出无力为民主政制有力辩护的软弱。工党的政治学家如拉斯基，曾经对苏联斯大林式的社会主义表示欣赏。只是后来经过反思，才以“同意的革命”拉开了自己与斯大林的距离。70年代，民主政制与极权政制的对峙最为尖锐，不是哈耶克的坚韧辩护，英国几有一种全线败阵的感觉。而后来工党政治学家吉登斯，终以所谓“第三条道路”为之圆场。
二
福山当下遭遇到的政治衰败解释难题，有一种与上世纪30年代、70年代英国遭遇的民主政制辩护难题似曾相识的意味。从大历史角度看，自1500年以来，右翼政治在上半世纪似乎都处于总体的守势，经过艰苦的自辩，下半世纪的处境有所改善。从当下状态看，福山确实感觉到民主政制未尽如人意，似乎处理具体事务的能力还不如非民主政制。但他既然设定了“历史的终结和最后的人”这样的历史哲学立场，为民主政制进行辩护便是势所必然。不过，由于福山并没有强势的经济学背景，加之他认定民主运作的差强人意，因此注定只能是一个民主政制的弱势辩护者。这是两个因素注定的结果：一是福山的政治学家身份，以及论述进路选择，尤其是以一个政治科学家扮演政治理论家的身份，限制了他的宏观思维能力，他无法在概念的清晰推演中自洽地论证民主政制的优势；二是福山借助历史以论说政制的进路，由于没有完全打开历史视野，因此，一种截取历史的便捷论说，降低了他论述的可靠性。譬如，他本来应该去追究西方民主问责制或宪政民主制的源远流长，但他将之一刀斩在18世纪，结果希腊罗马的政治秩序贡献就很难被张扬出来。于是，究竟是中国，还是希腊、罗马对现代建国的贡献大小，就成为可堪争议的问题。
福山这本书，不能看得像学院派那么高、那么重，它担负不了拯救民主的理论使命。同时，也不能轻视这部著作。因为，在民主政治受到挑战的时候，需要有人为其辩护。福山对此具有明确的问题意识，这是值得赞许的。
转变一个角度，进而来看福山论述政治秩序与政治衰败的三个理论支点，即强大的行政体系（国家能力）、法治与民主问责制，似乎也有很多可圈可点之处。本来，按照福山的论说次序，应当首先讨论似乎让国人骄傲的举国行政体系。但因为这一论题谈论过多，已经无新意可述。因此，将他的论述顺序颠倒过来，从民主问责制反观法治和全国性的行政科层制度，似乎可以检出一些新意。
本来，福山申论政治秩序起源的时候，强大国家、也就是行之有制的统一行政体系，确实具有相对于法治和民主问责的优先性。原因很简单，只要有政治社会的建构，就一定有行政权建制，否则这一建制就无法顺畅运转。问题在于，是不是强大的行政权建制，就是现代国家的判准？抑或这样的建制，仅仅是现代国家一个必要的支柱——即有这样的支柱，未必就是现代国家；若无这样的支柱，肯定不是现代国家。换言之，规范的现代国家，只是那些同时具备强大国家、法治和民主问责三要素的国家，而不是仅具其一的国家。经此质疑，就可以确立一种由民主问责反推法治、强大国家（行政建制）的现代国家总体建构的思路。换言之，确立民主问责的国家首先是循序具备法治和强大行政体系的国家，因此它就是天经地义的“现代”国家。
三
审视福山的论述，可以发现他的一些矛盾。他以中国建构起了强大的国家行政体系，因此把中国视为第一个现代国家，尚有讨论余地：一方面，他将现代国家的总体建构切割为三个单列指标，有点让人无法判断现代国家之“现代”的总体标准。另一方面，以此对中国的国家建构进行论述，似乎也有一种模糊中国现代建国史实的嫌疑。规范意义上的现代国家，一定是出现在现代时限中的国家，现代起始时限，史学界一般界定在1500年。之前的历史，是现代的奠基史、前史，而非正史。
即便福山非要认定秦代中国建立的上至中央下至地方的政府结构，是一个现代国家机制，它也绝对不是一个规范意义的完整现代国家建制。因为它实在与现代时限相距久远。何况一个非法治、无民主问责的国家何以被称为现代国家，也需要福山给出解释。惜乎他对此缄口不言。衡诸中国政治史，还可以看得出福山对中国历史缺乏了解。因为中国的“周秦之变”生成的是一个极为复杂的国家结构，远非它描述的那么简单的一个行政建制。
不过得承认，福山有一个问题抓得非常准，就是秦代确立了春秋以来的军功爵制导向的国家建制，一定程度打破了家族血缘权力，因此才有全国通行的完整行政建制。然而，由于中国到今天还未能生成与国家相对而在的个体，它是建立不起真正形式化的行政体制的。儒表法里的国家治理结构，就足以证明这一点。这样的统治结构是很难通向法治的。甚至华人社会在法治上遇到的困境，都有这样的历史制约因素。像人们提到的新加坡，可以说是法治国家，也可以说不是。因为一个国家的治理结构是否属于法治(rule of law)，有一个类型差异的问题，还有一个程度上的区别。
从类型上讲，新加坡属于法治国家。但与规范的法治国家相比，法治的程度差异还是巨大的。一般而言，以李光耀家族的守法可以证明前者。但也可以这一家族垄断国家政治、军事与经济权力，来证明它法治的程度不高。没有一个将每个人安顿在平等公民位置上的结构化社会变迁，规范的法治与民主问责很难建立起来。
福山将国家（行政）能力、法治与民主问责制作为现代国家的三根支柱。这是一种后设的解释选项。换言之，现代国家已经展现这样的机制，因此福山才选定了这些指标来论述何谓现代国家。即使这样的选项因为与经验的高度吻合而无可指责，福山的论述进路未必就无懈可击。原因在于三根支柱支撑起的现代国家，总还呈现出一个国家的总体结构，需要首先以国家、社会与市场的三元并立结构为条件，并以宪政机制整合行政、立法与司法运作，才能够成为一个顺畅运转的现代国家。仅仅将眼光盯在三根支柱上，便必定落于见树不见林的尴尬。这正是福山在解释三根支柱如何撑起现代国家大厦时，选择一种游移解释策略的缘由：需要解释现代国家行政建制时，举中国为第一个现代国家。举走向法治的国家时，选择印度之类的国家为例证。说到民主问责制终于将现代国家完型的时候，一下子落到了18世纪的西欧。并强调“到达丹麦”(getting to Denmark)的极度不易。这样的解释,只是一个便利的解释，对福山这种缺乏政治哲学解释能力的政治学家自然是最方便凸显其解释宗旨的进路。但严谨性如何，就有些可疑了。
四
福山不是没有超越现代政治哲学大家的雄心，它对霍布斯、洛克、卢梭、马克思的现代国家解释，都颇为不屑。但这些不屑的表达，总是一句话表态，跟着就没有下文了。一切解释，就总是围绕失败国家、成功国家，国家竞争性能力与国家僵化表现、国家的公共化建构与家族化复辟这类解释选项展开。结果，政治哲学的问题没有得到洗练的表达，实证的研究又因他先行的意图显得有些随意。
因此，他对政治秩序与政治衰败的解释，总显得严谨性不足，跳跃性有余：譬如，福山应对立法、行政与司法分别确立的民主问责、国家能力与法律主治三个解释选项，各自的宪定权力并没有得到过完整描述和分析，几乎都处在各别分析的状态。结果，有些他高度关注的问题，就得不到解释——一个强有力的国家行政体系，是因于什么才强有力的？是它的建制完整？还是聚集资源有效？或者是立法授权有据？单单就行政权力自身效率的高低，讨论国家能力的高低，至少难以让人分清楚国家与政府的界限，进而难以让人区分清楚行政权力自身效率和国家权力结构效率两种概念。人们一般看重的是直接的行政效率，对依法行政的效率比较忽视，而且对后者制约行政效率非常担心。福山恰恰陷入后者不能自拔：他对美国森林局工作效率衰变的分析堪为佐证。
这样的分析进路，非福山所愿地给了非宪制国家分别处理国家、法治和问责制以便利，这些国家可以把三块切碎，拒斥现代国家的总体建构，仅仅着意行政权的效率高低，并由此为既定国家体制聚集起足够自我延续的合法性资源。稍作分析，福山这样的分析思路，必须接受他似乎经不起的实践检验：一个现代国家的结构性效率，只有在依法行政的前提下才有保证。换言之，唯有民主问责制具有保证，法治的落实、尤其是强大国家的运行，才有保障。福山的相关论述，实际上陷入了国家能力或效率分析的一个巨大陷阱：犹如上世纪30年代，发达国家人士看到苏联一时呈现的超高国家效率，无比惊羡之余，完全掉进了自我否定的泥潭。今天非宪制国家呈现的一时效率，确实又一次引发相似的紧张。但这个引起他们紧张的效率，实际上是短期效率、局部效率、具体事务处置的效率，远非长期的效率、整体的效率与关联事务处置的效率。前一种效率，在民主问责制引导的常规程序之下，完全是匪夷所思的事情。让身处这一社会的人们羡慕，实属正常。欧洲左翼智囊上世纪30年代跑到苏联一看，便被这样的国家效率所深深震撼。福山的论道，多少也有被同类震撼所动摇的成分。
福山似乎没有醒觉这一点。他完全被美国低下的行政效率所扼制，试图解释美国这类国家宪政效率低下的制度原因。因此，它诉诸政治化的公民组织之干扰国会决策，导致社会流行庇护主义思维，引发利益集团的再世袭化，造成中产阶级无法积极干预朝政的消极后果。结果福山坚决要求改变美国的现行国家权力体制，并从建国设计的政治意图这个国家立意出发，着意强调一个不重视国家权力效率的制度设计的弊端。也许，一个敞开了公民对国家权力进行诉讼的大门的国家，国家权力部门试图具有超高效率，实在是有点缘木求鱼的意味。但实际上，福山这样的分析思路，把一个有关行政权效率高低的问题，不适当地上升到国家总体制度效率高低的高度，混淆了国家局部权力效率与国家总体权力效率。他忘记了，对现代国家而言，民主问责制对国家权力效率的宥限，着意的并不是单纯的国家权力、尤其是行政权力主动积极有为的效率追求，而是在有效规范而不是限死权力的前提条件下，保证公众有一个在社会和市场空间充分施展创造力的天地。福山太高看国家权力在国家发展、政治秩序中的作为了，也太高看国家权力运行效率在避免这种衰败中的作用了。他忘记了，现代国家建构的先贤所注重的限制国家权力，一方面旨在保证据以建构起来的民主问责，有效地解决权力来源的责任问题；另一方面，一旦国家的官员获得合法授权，就得负起与相应权力相称的责任。正是由于国家权力不能妄为，公众才有一个在社会和市场空间中自由追求效率的可能，这才是一个政治不至衰败的根本保障。即便是就国家权力内部的分工来讲，立法权力的宗旨是在规范权力，行政权的运行宗旨才是效率，司法权的运行宗旨则是公正。三者各循其道、连环制衡，才不至出现政治衰败，才能保证政治秩序的活力，维持国家长治久安与持续发展。
五
福山讨论政治秩序的第二卷，给人一个比较强烈的感觉，其写作似乎不是按照原来计划进行的。第二卷的四部分，相关性程度是由功利性关注呈现出来的，有一种应急性质，其第一部分论及国家，好像是第一卷分析思路的延续。但具体到论述节目，题目就很不对称。一切论述，似乎落到了最后一章的“好政府与坏政府”论题上。第二部分重在制度比较，将失败国家与行政能力强大的国家作为两极进行分析，似乎要凸显的宗旨是对比非民主和民主结构之下的效率，这样的比较正当性需要更强有力的论证。第三部分专论民主问题，对民主的扩展信心和民主的艰难推进做了陈述，凸显了中产阶级与民主的正负相关性。第四部分集中讨论美国的问题，主要慨叹美国的司法与立法（政党政治）对行政高效运作的副作用。让人们对美国的庇护主义和再世袭化印象强烈：利益集团庇护跟随者，并制约国家的决策，降低行政效率。因此引发的民主衰败有些势不可免的意味。这个结论，值得商榷。民主的结构问题与运转问题不能混淆，属于后一问题的，是功能的问题；属于前一问题的，是结构的问题。前者引出国家权力功能调整的论题，后者关乎国家权力体系的重新安顿问题。前一衰败，仅仅是权力配置的问题，不触及国家基本结构的改变。后一问题，关系到国家结构的变更，远不是功能调整可以解决的大问题。对两者做出适宜的区分，才不至留人以福山断言民主的政治衰变已经出现、势不可挡，而非民主政体的活力来势汹汹、不会停歇的印象。2008年一场金融危机催生了福山政治衰败的一步三叹。因此，有必要从更高的理论层次，对之加以清理。人们才会相信，民主不是问题，而是解决问题的答案。
无疑，福山的两卷巨著，是对一个混乱时代具有高度问题自觉的积极理论回应，实属难能可贵。不过，即时的赞美也许完全多余，苛刻的推敲才富有教益。对福山之论，人们也许会同意，要达到捍卫现代基本价值与基本制度的目的，政治科学似乎有些无能为力。政治科学要论证价值问题，就不免疏漏。这个时代真正需要的是政治哲学重回争论现场，像哈耶克、波普尔、罗尔斯与诺齐克那样，给出严密的现代政治正当性证成(justification)，才足以给反现代政治理念以致命的一击。
同时，一种真正囊括重要地区史和全球史的政治演进论证，才足以给出一个深具历史感和说服力的宏大论说，并有效维护现代价值和制度运行的社会机制。否则，就只有安于福山式的、以功能说结构的错位分析。
作者为中国人民大学国际关系学院教授
