文/本刊记者 相惠莲 编辑/朱弢
三年前陆续降低的社保费率，有望被再一次降低。这次调整有了新的背景：过去几个月，一些地方提高了对社保费用的征收力度，甚至追缴多年来企业少缴的社保费用，这些变化让一些中小企业深感重担难负。
9月初，地方自行集中清缴企业历史欠费的行动被国务院叫停。紧接着，国务院总理李克强提出，抓紧研究提出社保降费方案，与征收体制改革同步实施。降费的目标得以延续：减轻企业负担、改善营商环境。
各界对减税降费的呼声没有停止过。多项研究表明，中国的社保负担居全球前列。费率之高主要来自职工的养老保险，企业和职工共需缴纳职工工资总额的28%，总体的社保费率一度在40%以上。
上世纪90年代国企改革时期，养老保险制度逐渐成形，此后缴纳养老保险的人群不仅需要为自己的退休生活攒下资金，还要供养已经退休的职工们，成为费率高昂的主要原因。
当年因国企改革而生的制度不得不面对新的形势。在每年上调社保费用前，不少企业选择了做低基数、为员工少交社保。
但新的社保征收机制改革明确，社会保险费将由税务部门统一征收。各界预计，对以往企业少缴、漏缴等行为的规制将趋向严格，社保降费的提法不得不重回舞台，也被视为改革养老金体系的一个契机。
第二轮降费
降费问题之所以曲折，部分原因是：在费率最高的养老保险领域，同时存在着“名义费率”和“实际费率”两套算法。
根据国家统计局的数据，2016年城镇单位就业人员的工资总额为12万亿元，将这一数据乘以名义上的城镇职工养老保险费率28%，为3.36万亿元。但人社部公布的2016年职工养老保险的征缴收入2.7万亿元，与上述数字差距较大。
这当中存在的差距，是民间缴纳养老保险时遵循的“实际费率”与官方公布的“名义利率”之间的差距。现实中，不折不扣缴纳“五险”的人群比例并不高。从整体看，人们实际缴纳的养老保险费用除以工资总额所得的比例，即实际费率，必然低于政策名义上的28％。
足额缴纳社保费用是法律规定的义务，但在过去一直存在着转圜空间。许多企业按照最低基数为员工缴纳社保。事实上，社保基数应为全口径的员工工资总额，包括计时工资、计件工资、奖金、加班费、津贴和补贴等。2006年，原劳动和社会保障部曾对此下发过描述极为详尽的通知。
2018年夏天确定，社保费用将改由税务机关征收后，很多预期未来将不能少缴、漏缴的声音出现，一些企业担忧人力成本将大大提高。“降低社保费率、减轻企业负担”再度被提起，但各方会因降费受到何种影响尚不确定。一位接近人社部的人士称，进一步的降费方案仍正处于研究阶段。
此前的降费策略是在没有做实费基的条件下，努力降低名义费率。首先被“动刀”的是三个相对较小的险种：失业险、工伤险、生育险。
2015年3月，失业保险的费率被统一从3%降至2%。七个月后，工伤保险平均费率由1%降至0.75%，生育保险的费率从不超过1%被降为不超过0.5%。就这些险种本身而言，降费幅度颇大。
失业险和工伤险的特点是，使用率不高，结余资金相对充分，每年各仅有1%左右的参保人员领取了这两项社保的待遇。2014年，失业保险基金累计结存4451亿元，工伤保险基金则累计结存1129亿元。宣布为生育保险降费时，国内的全面二孩政策尚未公布。
在2016年4月的国务院常务会议上，费率最高的一项社会保险——养老保险也被宣布降费。原本单位缴费费率超过20%的省份被要求将费率降至20%，不过这样的省份并不多；费率为20%且2015年底基金累计结余可支付月数高于9个月的地区，可将这一比例调整为19%，超过半数的省份符合条件。
除了加上条件限制，这次降费还被描述为“阶段性的”，期限为两年。2018年4月，两年将至，人社部、财政部又发文，将此降费延长了一年。在同一次会议上，已经下降过的失业险费率被再次要求降低至1%－1.5%。
至今，各项社保的总体费率从41%降至37.25%。在社保中占主体地位的养老保险变动的幅度并不大，许多人认为还应该继续降费。
能怎么降？
9月19日的夏季达沃斯论坛上，国务院总理李克强表示，将实施更大规模的减税、更加明显的降费，包括明显降低社保费率，让企业轻装上阵、放手发展。
这或许意味着，新一轮社保降费的幅度将超过此前两年多里所降的4个百分点。
这样的降幅呼应了不少企业的呼声。51社保发布的《中国企业社保白皮书2018》包含一项对2000多家企业的调研，22.34%的企业认为社保费率应该下降4个－5个百分点，27.34%的企业认为应该下降8个－10个百分点。
这一数据背后是高企的人力成本，53%的受访企业称，人力成本占总成本比重超过30%，还有16.27%的受访企业表示 ，这个数字甚至超过了50%。
中金公司9月初发布的研报认为，过去几年社保征缴力度的提升抵消了降费给企业减负的影响，企业的实际社保负担反而在上升，按规定基数上缴社保费影响范围大，会使参保企业整体的社保费成本提高14%。降低社保费率下调6个－8个百分点，或能降低从严征收对企业的影响。
考虑到养老保险制度正面临着人口老龄化的冲击，《财经》记者接触的一些社保系统人士对降费的态度颇为谨慎，认为部分地区在“减负降费”上的空间不会太大。
一位不愿具名的一线城市人社局官员说，退休人群领取养老金的待遇一直在增加，这种待遇提高是有刚性的，如果人口老龄化的势头不变、上收的社保费用大幅减少，未来在收支平衡上可能会出现问题。因此“将目前28%左右的养老保险费率降到十几个百分点的可能性基本没有”。
对许多国家的政府而言，在人口老龄化加重的环境下，怎么增加社保收入是一个令他们头疼的问题。
延长退休年龄是一个普遍的政策选择，但势必招来部分民众的不满。2018年夏天，当多数俄罗斯人还在为世界杯燃烧热情、挥洒汗水时，俄罗斯总理梅德韦杰夫宣布，计划在2028年前把男性退休年龄从60岁提高到65岁，2034年前把女性退休年龄从55岁提高到63岁。
还有一些学者的想法则相对乐观。
联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达曾提出，国家应拿出15万亿元国有资本用于降低社保缴费率，按照现在社保基金平均每年8%的收益率，15万亿元每年可得到1.2万亿元收益，在补充进养老保险资金后，大体可降低57%的社保费率。
中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华指出，企业所缴纳的养老保险的统筹部分，根据大致匡算，其费率可从目前的19%降至15%－16%，在“坐实”社保基数的情况下，可维持全国职工养老保险征缴收入基本不变，当期养老金的发放不会受太大影响。在广东等个别省份，养老保险费率更低，在14%左右，它们可以在较长的时间内逐渐将费率向全国水平靠拢。
降费的影响
按照上述降费方案，原本如实申报社保缴费基数的企业，企业的社保支出会明显降低；原本按照当地社保部门默许的最低线缴纳社保费用的企业，虽然缴费基数扩大，但费率也会实际下降，张盈华认为，他们在规范缴费的情况下，社保负担不会明显增加；但对于违规不足额为员工缴纳社保、不为全部员工缴纳社保的企业，社保支出会变大。
具体到员工层面，由于降低的是统筹部分的费率，员工个人账户资金的累积不受影响，统筹部分的计发公式与平均缴费工资、缴费年限等有关，原本实打实缴纳养老保险的职工，退休后的待遇不受影响。原本未足额缴纳养老保险的企业职工，由于规范操作后申报的缴费工资提高，退休待遇也会提高。
在上海金融与法律研究院研究员聂日明看来，社保系统人士的谨慎和学者的相对乐观是在不同约束条件下做出的讨论，两者都具有合理性。
社保官员的态度或来自于目前各地在征收社保和发放待遇时的压力，养老金每年的征缴收入超过支出的仅有几个省份，多数地区依赖于财政补贴，近年为了增加当期的社保收入，一次性“趸交”在各地都被允许，这又成为了社保的“隐性债务”。
对于学界降低社保名义费率的建议，聂日明认为，总体性地降低企业的社保负担、降低实际费率可能更有意义，但也更为困难。虽然国资划转社保在去年底迈出了第一步，但未来能否变卖国有股份、能否行使股东权益等问题还需要进一步研究和解决。“要么增加财政支出，要么寻求国资，怎么做都很‘痛苦’。”
如果仅仅小步降低名义费率，许多中小企业未来的社保开支依然会增加。一名财税专家指出，降费率对效益较好、合规的国企、央企、外企有益，但对于中小型民营企业，实际的税费负担还是会上升，在竞争之下会形成对中小企业、民营企业双重施压。
聂日明认为，可以同步推出一些配套措施，如对快递、网约车等劳动密集型行业制定相对低的费率，或让这类企业的员工以灵活就业人员的身份来缴纳社保。
一些地区的中小企业就长期享受着社保缴纳方面的优待。哈尔滨市规定，对招用毕业年度高校毕业生、签订1年以上劳动合同并按时足额缴纳社会保险费的小微企业给予社保补贴。重庆的多个区县减少了制造、采矿、建筑、餐饮、交通运输行业的困难企业、小微企业的社保费用。
官方正在试图从调整基数的角度缓和这一情况。2018年7月，发改委就业司与国家统计局人口与就业司沟通了社保缴费基数的问题，称将努力减轻灵活就业人员、新业态人员、农民工等低收入群体的缴费负担，推动社保缴费基数确定更加合理规范。
此外，社保降费还为养老金改革提供了契机。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文近日撰文指出，应在此次调整缴费结构和降低费率的改革中，对个人账户比例进行扩大，将单位缴费的部分资金划入个人账户，用多缴多得的缴费原则使参保人得到实惠，也让职工个人和单位有内生的动力去“坐实”缴费基数。