“宽财政”腾挪空间有多大?

本文来源于《财经》杂志 2019-03-31 18:23:50
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导语

减税宽财政和边际宽松的货币政策是化解当前经济困局的优先组合。在“宽财政”的表征下,财政政策不仅将在总量方面的调控优化和结构优化发力,而且将动用公共资源推进深水区改革。

文 贾康 | 编辑 王延春

文 | 贾康

认识和展望积极财政政策(其带有某种人们已注意到的“宽财政”特征),需先从宏观经济大势说起。当下中国宏观经济遇到了不确定性的冲击,主要来自外部贸易摩擦升级的不确定性与内部“矛盾凸显”的交织,造成了中国经济的下行压力。

2019年,或许未来更长一段时间,这种不确定性困扰的下行过程中,我们努力的基本方向,就是需要在不确定性中间把握确定性的一面,在进一步解放思想的引导下推进改革、扩大开放,支持多种经济成分的全面发展,推进共赢的混合所有制释放经济的潜力和活力。

中国的发展还有相当可观的空间和纵深——我们的工业化、城镇化等,还有可观的高速增长期。当前在扩大内需这个概念上,有了更为现实的需要。与扩大内需对应的,首先应该强调有效投资。中国工业化伴随着城镇化所要求的有效投资,从中心区域到农村区域俯拾皆是。这正是我们的回旋余地、潜力空间。中国巨大的市场潜力给我们把握确定性,提供了客观的基础。在扩大内需的投资和消费两方面,要形成有机的联动。

按照这样一个宏观经济大势,当下财政政策要“更加积极”是必然选择。

把握宽财政的三大要领

关于这一积极财政政策服务全局的认识框架要分两个层面:第一层面,全面理解财政政策服务全局的“积极”含义,这包括三个维度。在“宽财政”的表征之下,财政政策怎样掌握总量方面的调控优化;财政政策的不可替代性,又是在于它有别于货币政策而应该在优化结构方面,更多地从宏观层面发挥应有的特定功能和作用;中国要完成经济社会转轨,财政还必须动用公共资源去推进深水区的改革。不仅要把钱花出去,支持方方面面的经济活动,同时,还得“花钱买机制”,无论是支持经济增长也好,区域发展也好,民生改进也好,这个钱怎么花的机制必须一并考虑,把调控、服务都寓于改革之中。这三个维度缺一不可,都应该纳入财政政策更加积极的含义之内。

第二个层面,宽财政应该掌握好四大基本要领。

首先,在总量调控方面,赤字率有必要进一步提高。2018年官方统计口径的赤字率是2.6%,当然这是在安全区之内的一种状态。2019年度通盘考虑以后,已明确提高到2.8%。并未如社会所普遍预期的提到整数3这个关口。这个3%的意义,带有一定的心理特征,是当年签订“马约”(欧洲马斯特里赫特条约)的时候,欧盟成员国关于“财政纪律”所约定的一个整数关口,把3%作为一个控制线或者叫预警线。在后来的实践中,世界金融危机来了,压力之下不仅希腊、葡萄牙等这些相对小的经济体守不住这条线,就是“带头大哥”德国、法国也曾经在一段时间里失守这个3%的控制线。但它毕竟有一个防范风险方面的积极意义。

赤字率3%也不是绝对不可逾越,如果明后年、大后年有必要的话,适当提高一点也不是不可想象。但2019年总理的政府工作报告中专门说明:按今年2.8%“适当提高赤字率,综合考虑了财政收支,专项债券发行等因素;也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间”,体现了积极而又瞻前顾后的权衡。

随着赤字率提高,按照中国现在弥补赤字的机制,应有之义就是要适当扩大举债规模。举借公债中国已经有了规范的框架,除国债之外还有地方债。中央层面按照国债名义所举借的债务和地方层面按照地方的一般债务和专项债合在一起的举债,它们和GDP之比的公共部门负债率,从现在的官方指标来看,明显是在安全区之内,约在40%偏下一些。当然,很多人关注的是地方的隐性负债应做什么样的判断——确实还没有权威数据,但是更关键的是要分析地方隐性负债在现在这个阶段上它的发生机制。我不认为现在中国的地方隐性负债会形成多么大的系统性风险,但是我们必须有防患未然、优化机制这方面的战略考虑。

弥补赤字现在用得到的举债规模,是隐性负债之外的阳光化的国债和地方债,发行机制按照预算法都有章可循。赤字率和举债规模,适当往上抬,都有总量扩张的特征,即是要配合货币政策适当给经济注入流动性和扩张性的刺激因素。

第二,应该强调减税并高水平地贯彻落实,这也具有总量扩张的特征,符合经济学已经形成的政策方面的基本经验,是供给侧结构性改革里的一种政策手段。减税的同时,还要注意结合中国的税制改革,适应怎么走向现代社会、形成现代税制这样的客观要求。中国是间接税为主。间接税中最有影响的是营改增之后作为第一大税的增值税,需要把增值税的标准税率再往下降,它的三档税率要收缩成两档税率,这都是近年要考虑的事情。

2019年增值税标准由16%降为13%,制造业等行业在交通运输业、建筑业等行业现行10%税率降为9%的方案,已在刚刚闭幕的全国“两会”上公布。另外,企业所得税标准税率25%是不是可以适当降低?面对“十四五”是不是要延续对中小企业这样的所得税的优惠?这都应有所考虑。小微企业简易征收办法,也属于更加优惠的减税,这些是在中国已经开始做和将继续做的事情。企业所得税标准税率适当降低的同时,也要考虑鼓励企业研发创新。相关所得税税基的加计扣除,有没有可能从现在的175%再往上提,比如提到200%?这些是中国从正税的角度来说最主要的可做的减税事项。

间接税和企业所得税往下调整,并不是税制改革的全部,中国还必须在减税的同时,考虑怎么贯彻中央所说的逐渐提高直接税比重。这必须纳入一个系统工程通盘掌握。

第三,优化支出结构。在压缩一般性支出(2019年要求达5%以上)、三公经费(2019年要求再压缩3%左右)的同时,其他方面的重点支持事项上适当扩张支出,是以赤字率提高带出来的支出安排上的可能性,跟着就得把这些落实到尽可能高水平的定制化解决方案上。前些年已经意识到,有一些过于形式主义的或欠妥当的做法必须调整。比如说过去被人们所推崇的支出盘子里的某些部分要做特定的挂钩处理,结果后来发现整个财政支出盘子的48%(差不多一半)已经僵化,跟一些指标捆死了,十八届三中全会明确提出以后原则上不再做这种挂钩,这都是支出结构优化里必须掌握好的要领。当然,这也可能要触动一些“利益固化的藩篱”。

收入再分配机制优化不可或缺

财政收入再分配机制关系到结构优化问题。财政对于弱势群体的支持要用钱,财政的减税,实为结构性减税,后面跟着的是对税制结构的优化要求。这个收入再分配对接到前面所说的直接税问题,其制度建设就是要在筹集财政收入的同时,更着重于促进社会和谐,通过收入再分配的机制发挥调控和遏制收入差距扩大的作用。

全社会其实都对收入分配问题高度关注,但是收入分配里怎样啃硬骨头,形成依法的、“税收法定”条件下再分配的税收调节机制,这是中国任重道远的制度建设任务。最典型的,就是谈了多年迟迟不见加快立法的房地产税。直接税中的个人所得税,有一定的进步了,2018年有修法的调整改进,终于迈出了“综合”的步伐,但也留下了一些遗憾,只是把四种劳动收入综合了,而非劳动收入没有涉及。出于种种制约条件,这次只把四种劳动收入做了综合,可以预料从2019年初开始,中国的一些技术专家群体税负会明显上升,而这些专家群体在创新的企业里,确实又是他们要不惜高薪稳住的人才团队,于是这些高科技企业、特别是追求创新的企业,要留住高端团队的成本会明显提高。直接税今后的改革,个人所得税需要再优化政策设计,寻求在下一轮弥补遗憾。

以支持配套改革与重点改革服务全局

怎样“花钱买机制”支持配套改革和重点改革?服务经济全局的客观需要,要求财政不能就自己业务边界为限,说到边界就不再考虑别的事情了。比如中国现在讲的减轻企业负担,降低制度成本,财政一定要做好减税,同时,财政部门要跟其他部门积极磋商,正税降低的同时,税外的各种负担怎么降?看起来不是财政部门直接管辖的范围,但财政部门一定要积极推动这些事情。

比如社保五险一金,通过国际比较,中国的五险一金明显是非常高的一种制度成本。现在有了一个把基本养老缴费统一由税务机关来管理的改进,而管理的力度空前,防止征收环节洒漏的情况之下,又不得已做出妥协,一个是不许往前追溯;另外一个,原则上说企业负担不能增加。“不能追溯”好操作,但企业负担不能提高,就非常为难了,综合看,四分之三左右的企业基本养老缴费不足,负担不能提高,那么高高低低的缴费负担上划线划在哪里为“不增加”?这是一个实际生活中要尽快解决的问题。我的认识是要乘势赶快把基本养老的全社会统筹制度确立起来——以这一个蓄水池替代原来分散的至少好几十个蓄水池,它的互济功能会一下子上台阶,互济功能上来了,缴费的标准就可以调下来,也就可以尽可能多地把原缴费不足的企业按新的缴费标准和“负担不增”的原则解脱出来。其实提高统筹层级到全社会为一个蓄水池,这是已经说了十几年的改革任务,过去碰到既得利益的阻碍,始终没能真正冲破这个瓶颈,而我们现在可以在明确由税务机关统管收缴基本养老金的前提下,按照一个新出现的“帕累托”改进,乘势解决这个问题,也就是财政减税同时,减轻企业的税外负担,首先在“五险一金”上推动其他部门一起做配套改革。

另外,几百种行政性收费,李克强总理说是“拆香火”的事儿,这个拆香火就意味着要结合2018年中央已经明确的大部制改革,再加上扁平化减少层级的改革,对于整个行政架构来个脱胎换骨式的改造。大部制扁平化合在一起,降低行政成本,而且减少局委办的设置,就是减少了很多审批权,自然而然就可以顺理成章在拆香火以后,减少它们的审批权所衍生出来的收费权,实际上还会减少由这些收费权衍生出来的不规范的不正之风和腐败行为相关联的设租实权。

PPP创新恰恰是把前面引出的三个维度全都结合在一起:

第一,它是扩张性的,是把很多有效投资的空间真正变成投资项目,公共工程、基础设施、产业园区,乃至产业新城的建设和运营,而且项目一做可能做20多年、30多年,甚至50多年,这个扩大内需不光是在当下应对外部冲击,而且可为未来的发展增长后劲儿。

第二,它的总量扩张有非常明显的结构优化的作用,因为它是选择性的,一定要选择在整个棋盘里合适的位置放棋子,又有一个好的决策机制,即阳光化的机制——当然我们还要有其他如绩效考评制度等要素配上去,让PPP的决策尽可能避免失误。

第三,PPP机制创新的特色非常明显,不光是一个融资模式创新,同时也是管理模式和治理模式的创新,是把政府、企业、专业机构的相对优势合在一起,“1+1+1>3”的一个绩效提升机制;它也必然推动中国的混改,在“不争论”的情况之下把实事做起来,因为PPP是促进混合所有制发展最好的一个切入点。

(作者为华夏新供给经济学研究院首席经济学家;编辑王延春)

编辑:王延春
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